2014年6月13日，习近平总书记在中央财经领导小组第六次会议上强调，“能源安全是关系国家经济社会发展的全局性、战略性问题，对国家繁荣发展、人民生活改善、社会长治久安至关重要”^①。全国上下加快推进能源革命，能源发展成果丰硕。“十三五”时期，能源供需结构不断优化，能源强度继续降低，能源市场化改革有序推进，能源普遍服务水平大幅提升，能源发展支撑中国经济社会高质量发展，助力全面建成小康社会圆满收官。

“十三五”前四年，中国能源消费总量增速处在较低水平。受新冠疫情影响，全国经济增速在2020年一季度大幅下滑至−6.8%后逐步回升。能源消费增速也呈现同样变化方向，但波动幅度小于总体经济增速的波动幅度。根据国家统计局在2020年1月18日发布的初步核算数据测算，“十三五”期间，全国能源消费年均增速为2.8%，较“十二五”降低1个百分点，2020年全国能源消费总量49.8亿吨标准煤，比上一年增长2.2%^[1]，“十三五”全国能耗总量控制目标如期实现。

“十三五”以来，中国单位GDP能耗降速有所放缓，前四年累计下降13.2%^[2]。2020年能源密集型行业受新冠疫情的负面冲击相对较小，公用事业和居民生活刚性用能不减甚至保持较高增速，单位GDP能耗在一季度出现显著上升局面，前三季度累计同比仍然略有上升。其部分原因是当前中国能源与资本的替代弹性较弱，与劳动的替代弹性相对较高^[3]。根据国家统计局数据，单位GDP能耗在2020年第四季度由升转降，拉动全年整体下降0.1个百分点，“十三五”累计降幅13.3%。尽管强度业绩比预设目标差1.7个百分点^[4]，但来之不易。

“十三五”前四年能源消费弹性系数较“十二五”同期系数减少了0.1。2020年因新冠疫情影响，GDP增速大幅降至2.3%^[5]，能源消费降幅较小，仍保持2.2%增速，能源消费弹性系数增加到0.96。“十三五”期间中国总体上实现了能源消费每增长1%支撑经济增长超过2%，能源弹性系数略低于0.5。随着经济增速总体趋缓，能源消费弹性系数的下降进程对于单位GDP能耗能否保持快速下降至关重要。

初步测算，从一次能源生产看（如图1a所示），“十三五”期间，原煤、原油生产占比分别降至67.3%和6.8%，天然气、一次电力则分别提高到6.1%和19.8%。从消费结构看（如图1b所示），化石能源总体比重稳步下降，由88.0%下降至83.8%，其中煤炭降至56.7%，石油基本稳定在18.5%~19.0%之间，天然气则提升至8.3%。非化石能源占比逐步增至16.2%，比规划目标提高1.2个百分点。

图 1中国一次能源生产和消费情况（2015—2020年）

2020年末，全国发电总装机容量突破21亿千瓦，其中非化石能源发电装机9亿千瓦，占比超过40%。据《新时代的中国能源发展》^②白皮书数据，中国已建成天然气主干管道超过8.7万公里、石油主干管道5.5万公里、330千伏及以上输电线路长度30.2万公里，建成9个国家石油储备项目，初步建立天然气储备体系^[6]。能源储运调峰能力大幅提升，能源综合应急保障能力显著增强，在新冠疫情防控中经住了考验。

“十三五”期间，中国积极推进能源领域市场化改革，促进竞争，降低成本。组建了国家油气管网集团。市场准入进一步放宽，油气勘探开采市场进一步放开。石油天然气交易中心、煤炭交易中心等能源交易平台相继成立。跨省跨区送电规模大增。2020年，全国市场化交易电量接近3万亿千瓦时，占全社会用电量近40%。

“十三五”期间，受国际供需格局波动等影响，原油价格总体低位运行。非常规天然气价格逐步放开，居民用气门站价格逐步理顺。电力体制改革稳步推进，显著降低电价水平。一般工商业电价大幅下降，大工业电价也有明显下降，企业用电负担减少。光电、风电单位成本随市场规模扩容和技术进步而大幅下降。受气温下降以及国内经济强劲复苏远超预期等影响，煤炭价格在“十三五”期末大幅上涨。

2017年以来，在各级政府强力推进下，中国北方地区清洁取暖工程取得显著成效，清洁取暖率超过60%，较2016年提高至少25个百分点，替代散烧煤约1.4亿吨^[7]。各级政府财政和居民家庭也为之付出了很高的经济成本。煤炭、柴草等固体燃料在家庭炊事用能中的比重也持续下降。室内外空气质量明显改善。

继2015年全面解决无电人口问题之后，中国实施了新一轮农村电网改造升级，农村平均停电时间降至15小时，综合电压合格率提升到99.7%。全国农村大电网覆盖范围内全部通上动力电，农村电气化率达到18%。因地制宜实施了光伏扶贫工程，每年可产生发电收益约180亿元，惠及400余万贫困户。

一方面，世界化石能源储量并无明显耗竭迹象，国际油气价格可能长期低位运行。在正常经济运行条件下，中国油气进口的经济成本有望持续处于较低水平。另一方面，美国基本实现能源独立后受到的外交掣肘更小，其在国际能源格局中可能占据更多主导权。美国可能成为油气出口大国。中国油气安全面临的外部环境愈加不确定。与中国油气需求相比，目前国内储量远远不够，进口依存度将长期处在较高水平。若遇到非市场面的特殊情况（如局部冲突、恐怖袭击能源供应设施等），不排除中国油气进口通道的中断。如果中断时间较长，将对中国能源安全进而经济社会发展造成极大负面的影响。

在保障国家能源安全和应对气候变化的大背景下，能源科技创新地位愈加突出。能源技术预见是优化能源产业政策的前提之一，产业政策稍有不慎可能会造成巨大浪费。但由于技术演化的不确定性，以及对技术发展规律有不同认识，各利益相关方均很难准确把握能源技术发展趋势。市场参与方对储能、氢能、新能源汽车等新型能源技术发展路线有不同认识。随着能源系统集成化、智能化、网络化发展，新型能源技术的推广应用将更加受营商环境和管理体制影响，这对政府各职能部门间的协同合作能力提出了更高要求。

用能权和碳排放权交易是节约能源、应对气候变化的手段之一。碳市场在一些国家或地区均已实施或试行多年，但仍然面临不少困难。当前企业碳排放主要参考能源消耗实物量进行核算。由于用能企业和车间数量庞大且千差万别、用能技术和工艺复杂且不断变化、用能信息繁多且难以监测，监管部门及其委托的第三方与用能主体之间存在极为严重的信息不对称。实物量核算比会计核算更加繁杂、更难监管，人为操作空间和合谋空间更大。无论是确定配额还是核查数据，都存在巨大困难，如果方式方法不当，可能会造成市场扭曲。免费配额本质上是计划手段，需尽早过渡到拍卖。建设用能权和碳排放权交易市场是一个长期过程，需要持续做出努力、不断总结经验。

短期经济波动无时不在，特别是在新冠疫情冲击和国际经济秩序恶化的情形下。各地区为应对短期风险，在经济下行情况下，难免萌生出台以“土建项目”为主的投资导向型刺激政策的冲动，这可以从2020年下半年的钢材、水泥、挖掘机等与建筑业相关的工业品产量增速反映出来。短期投资刺激政策在很大程度上依赖于载能密集型的土建工程项目，这直接关系到能源需求的增长速度。

2020年联合国大会上，习近平主席宣布 “中国将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，CO₂排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和”^③。能源系统贯穿社会、经济、生态环境等各个领域，作为当前应对气候、环境和资源问题的主要阵地，必将肩负更大历史使命。“十四五”期间，“清洁、低碳、安全、高效”的能源发展与转型主题将更加鲜明，能源系统转型在各级政府和各部门工作中的权重将显著增大，流入能源转型相关领域的国有资本、社会资本和财政资金将显著增多，智慧能源产业将成为重要的经济增长点并支撑能源系统转型。

截至2021年1月中旬，世界新冠疫情防控形势依然严峻，病例不断增加，给世界经济和社会发展带来持续挑战，加速全球大发展大变革演进。全球新冠疫情及国际局势变化也增加了中国未来发展的不确定性。为应对新挑战，中国从战略战术上作出调整，逐步构建“以国内大循环为主体，国内国际双循环相互促进”的新发展格局，但短期来看（至少“十四五”期间），结合历史、政治、外交等多重因素影响，国际大循环及外贸对中国经济的作用仍不可忽视。根据世界新冠疫情防控发展态势，本文尝试建立了基准情景^④和战疫情景^⑤，通过对比分析中国近年来能源消费和经济增长的关系，采用能源消费弹性系数法，对“十四五”期间中国一次能源消费需求总量、主要部门消费量以及各主要能源品种消费量进行预测分析。

在情景1中，世界较早摆脱新冠疫情困境，中国外贸恢复进程加速，国内国际双循环同向发力双轮驱动，预计“十四五”期间年均经济增速回升至6.0%左右。虽然高于“十三五”经济增速，但6%的高速增长质量不同于历史上任何时期，绿色低碳主题更加鲜明，如表1所示，能源消费弹性系数从2021年的0.45逐步降低至2025年的0.2左右，平均弹性回落至0.34水平附近，较“十三五”降低1.4个百分点。能源消费年均增长2%左右，从49.8亿吨标准煤缓慢增长至不足55亿吨标准煤，年均增量略高于1亿吨标准煤，较“十三五”降低0.2亿吨标准煤，单位GDP能耗有望再降17%。

若世界新冠疫情持续时间较长（情景2），国际局势无明显改善，中国经济以国内大循环为主体的特征将更加凸显，在国内新冠疫情防控常态化形势下，中国经济将保持平稳释放式增长，能源密集型行业份额相对增加，更加依赖国内能源资源开发利用。如图2所示，在情景2中，综合经济因素的影响，“十四五”期间中国能源消费增速有所下降，将以1.9%的能源消费增速支撑年均5.6%的经济增长，能源消费弹性系数略提升至0.35，能源消费年均增量略低于1亿吨标准煤，2025年近54.7亿吨标准煤，能源强度下降16%，仍超出“十三五”强度目标1个百分点。

图 2中国一次能源消费总量变化趋势（1980—2025年）

工业是中国的能源消费大户，用能占全国总能耗比重长期超过60%，但能源效率低于全国平均水平。解决工业能耗矛盾刻不容缓。结合国际经验，工业用能与大宗工业品及其能源消费量存在较大的关联。可以发现，1970年以来，无论是美国还是OECD整体，随大宗商品产量下降，工业用能比重总体上呈现下降趋势。而从中国目前的基础设施存量情况来看，经过“十三五”期间的一轮缓增慢进，钢材、水泥等能源密集型产品的产量进入平台期或开始呈现下滑态势，传统基础设施在建规模增速减缓甚至逐步减少。随着供给侧结构性改革深入推进，能源密集型工业占比将逐步降低。如图3所示，预测中国工业用能有望在2025年前达峰（峰值约33亿~35亿吨标准煤）并进入下行区间，为满足现代服务业及居民生活等用能需求腾出更大空间。

图 3中国工业部门能源消费量（2016—2025年）

发达国家发展经验表明，随基础设施建设基本完成、高载能产品出口下降，能源需求逐渐趋缓，能源消费增量将主要转到交通、新兴服务业以及居民生活上。对比而言，中国在较短时期集中完成了基础设施建设，能源需求重心将逐步转移。如图4所示，预测在“十四五”期间，中国交通用能仍将继续增长，尤其新能源汽车的快速发展将带动交通用电量大幅增长，其用能峰值预计在“十五五”甚至“十六五”期间。随现代服务业体系继续壮大，数字经济与传统产业加速融合，智慧产业新模式新业态快速兴起，将进一步拉动电力需求增长。“十四五”时期，中国交通和现代服务业对用能增量贡献将超过30%。

图 4中国服务业和居民部门能源消费量（2016—2025年）

电能的清洁、安全、便捷等优势将进一步促进电气化水平提升。新冠疫情期间，居民居家生活时长普遍大幅增加，对电力等能源依赖逐渐增强，对安全系数较高的私人交通投入也不断加大。“十四五”时期，随国家系列惠民政策措施出台实施、改革发展红利普及渗透，人民生活对美好能源的需求将更为迫切。预计中国城乡居民生活用电量仍会保持稳定增长，全社会电气化水平将再上大台阶。私人交通、居家生活等对电气需求增加，将成为未来拉动能源消费增长的重要组成部分。包括可再生能源在内的清洁电力发展迅速，将极大地促进中国电网基础设施建设以及跨省跨区电力交易需求。

随着能源安全和全球气候变化挑战升级，加快发展清洁低碳能源尤其是非化石能源（一次电力）举足轻重。“十四五”期间中国非化石能源的发展规模和速度，不仅关系到这五年的非化石能源消费流量占比，还关系到2025年以后能源供应设施的存量结构与惯性，更关系到今后应对气候变化的工作信心。如表2所示，在各部门主动推进、各市场主体积极响应下，预测2025年中国非化石能源比重有望超过20%，化石能源消费则有望接近峰值。

“十四五”期间，随着转型发展配套政策出台实施，技术进步降本增效，电网改革深入推进，输配电技术不断突破，发电装机容量不断扩大，中国一次电力消费的地位将愈加突出。如图5所示，预测“十四五”期间中国非化石能源（一次电力）消费比重有望提高5个百分点至21%，为“十五五”再提高4个百分点奠定坚实基础。

图 5中国一次能源消费结构（2015年、2020年和2025年）

在能源总需求增速稳步放缓背景下，随着非化石能源快速发展，中国的化石能源消费量有望在“十四五”末期达峰。其中煤炭需求已接近峰值，“十四五”期间清洁转型、产能科学优化深入推进，煤炭消费占比有望再降8个百分点左右。新能源交通发展速度虽快但占比仍然较小，燃油交通体量大、用油需求刚性的现实情况短期仍难以扭转，预测未来五年中国石油消费仍将保持增长，但随着化工用油趋稳、交通结构优化，石油消费增长空间被压缩，其增速可能逐步放缓至平均不高于2%的水平，消费比重保持下降但幅度较小。随燃气设施完善、气价调整，结合气电调峰灵活的突出优势，“十四五”时期中国天然气需求有望增加2亿吨标准煤，比重再提高近3个百分点。为如期实现《能源技术革命创新行动计划(2016—2030年)》^⑥设定的15%目标^[8]，在“十五五”期间天然气比重更需努力提高4个百分点。

相对情景1而言，情景2面临更大的新冠疫情及国际形势不确定性，清洁转型进程不可避免地受到影响。无论是从刺激国内经济复苏的角度，还是从保障能源安全供给的角度，中国大概率将增加对传统能源的依赖。煤炭和石油消费占比相对提高，而一次电力消费比重相对下降。

进一步看，中国在近期全力推进非化石能源发展，需要一套更加系统综合的经济激励政策和部门协同管理机制。尽管初始成本偏高，但从长计议，从保障国家能源安全、应对气候变化和保护生态环境，从引领全社会践行绿色发展理念，从加快形成“以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进”的新发展格局等方面来看，加速发展可再生能源是相当值当的。

能源转型是全社会的系统大工程，既是目标也是手段。“十四五”期间，中国能源系统的清洁低碳高效转型在各级政府和各部门工作中的权重将显著增大，加速经济绿色发展、国家治理体系和治理能力现代化进程。在国家政策支持和鼓励下，全社会对低碳发展重要性的认同日益加深，相应流入能源转型相关领域的国有资本、社会资本和财政资金将显著增多，助力能源产业链完善和能源技术革命再上台阶。此外，随着人工智能、云计算、大数据和“互联网+”等现代信息通信技术快速进步、不断成熟，为更好地实现能源资源灵活配置，新一代信息通信技术与能源产业的融合有望进一步提速和深化，推动智慧能源产业成为重要的经济增长点，支撑中国能源系统的清洁低碳高效转型。

“十四五”是中国开启全面建设社会主义现代化国家新征程的第一个“五年”，也是中国提出努力争取2060年前实现碳中和目标后的第一个“五年”。能源作为“六保”基础任务之一，既要支撑经济社会稳定发展，又要兼顾生态环境美好，还要保证持续安全供给，任重道远。面对新挑战新任务，深入贯彻落实“四个革命、一个合作”能源安全新战略，中国需着力抓好“十四五”有利时机，在加强节能减排、解决绿电并网消纳问题、完善能源基础设施建设等工作基础上，建议统筹考虑并重点聚焦能源体制机制创新方面，为清洁转型创造更大发展空间：

一是继续完善营商环境和市场竞争环境，放开市场、鼓励竞争，依靠竞争促进可再生能源和新能源发展，以市场牵引能源技术路线选择。推进现代能源体系建设，加快建立和完善电力现货、期货和辅助服务市场，实现可再生能源在不同时空的定价。

二是注重调动和发挥地方能动性，建立地方因地制宜、争相推进能源系统清洁低碳高效转型的竞争机制，营造比学赶超的绿色发展氛围，鼓励地方政府互相学习和竞争，加大对分布式能源系统和城市智慧能源系统发展的支持力度。

三是创新能源转型考核方式，考虑在地方节能绩效评估中纳入和完善能源浪费指标。建筑工程带动了大量直接和间接能源消耗。中国建筑物寿命短，大拆、大修、大重建是当前最大的能源浪费。

四是在大力推广新能源汽车发展的同时，兼顾传统油耗车增量控制和存量优化，注重引导车企转型和培养居民绿色出行习惯，谨防交通燃油需求反弹和快速增长，并着力发展天然气，拓展气源、畅通气道、降低气价，为能源绿色转型缓冲蓄力。

五是建立完整的非化石能源和交通用能统计制度及指标体系，有针对性地加强地热等可再生能源统计、碳捕获与碳封存等碳中和统计等，健全能源数据报送与集中发布机制，为能源低碳转型提供快速、准确的信息支撑。