应急财政供给失范和供给不足可以概括为中国应急预算的主要问题。“供给失范”是指应急预算权力的行使缺乏规制，财政资源供给的实效性欠缺，相关主体的财政应急职责不清；“供给不足”则是指应急预算在财政供给规模以及供给的及时性上无法满足应急需求。在供给失范和供给不足的综合作用下，中国应急预算机制运行愈发不畅。

应急状态意味着法治秩序的切换，权力行使往往会改变正常的法律秩序，违背既定或常态下的法治原则^[6]，为此必须加强权力监督。事实上，相对于正常状态下的预算监督而言，对应急预算的监督更有必要，因为此时国家财政的投入科目更为复杂、投入周期更为长久、投入总量也相对庞大，而政府对于这些要素的判断往往拥有较大的自由裁量权。新冠肺炎疫情期间，预算权力运行往往呈现出这样一种脉络：在应急效应的影响下，政府集预算编制权、预算调整权与预算执行权于一身，整个应急预算实现的过程业已演变成为政府自主选择的过程，有关疫情的财政投入周期、投入科目、投入总量等话语权更多被政府所把控，全国人民代表大会（以下简称“人大”）及其常务委员会（以下简称“常委会”）很难对这些应急性的财政收支行为加以约束。这其中，缺乏刚性监督机制是问题的关键所在，即当前并未给人大介入应急预算提供健全的机制保障，以至于作为民意机关的人大很难有所作为。

预备费作为法定应急资金，如能在新时代重新厘定其工具定性、财政地位以及构成要素，可助力高效应对突发公共事件，构建中国应急预算体制^[7]。然而，当前中国预备费的财政供给并未满足“足量”这一要求。

一方面，预备费的提取比例较低。中国预备费的法定提取额度是同级政府预算支出额的1%～3%。实践证明，解决较小的财政应急需求尚可，一旦面临等级较高、波及范围较大的重大突发公共事件，预备费供给就会显得捉襟见肘。以新冠肺炎疫情为例，截至2020年3月13日，全国各级财政安排的疫情防控投入已经高达1 169亿元^[8]，这大大超出了预备费的法定承载能力，以至于不得不依赖其他财政渠道来满足应急财政需求。

另一方面，流量式的管理体制落后。中国预备费主要采取流量式的管理模式，相关金额只能用于本年度的突发公共事件，即使有结余也不能在年度之间进行调度和平衡^[9]，因为下一年又需要重新起算。总体而言，这种管理模式较为机械，且缺乏管理的持续性，以至于上下年度之间的财政连贯性被破坏，大大限缩了预备费的滚存和累积，业已成为预备费发挥财政应急功能的重大掣肘。新冠肺炎疫情期间预备费的供给不足与这种流量式的管理体制不无关系。

第一，对应急预算的功能边界缺乏考量。政府在应急管理过程中并没有意识到应急预算本身应有的目标范围，而是以一种全能主义理念来回应所有的应急财政需求。其优势在于能够在短时间内发挥出财政的集聚效应，但其劣势则在于缺乏对国家投入与市场投入的充分考量。实际上，政府不是万能的，政府作为理性经济人的假设意味着强制干预的结局可能就是政府决策的失败^[10]。为此，如果一味忽视市场机制在应急过程中的积极作用，很可能会增加国家的财政负担，并不利于应急财政的高效和精准供给。

第二，对应急预算的产出重视不足。中国应急财政供给存在着重视投入、轻视产出的弊端。应急预算仅仅以保障财政资金的安全稳健运行为目的，忽视了对投入与产出这一比率关系的考查。比如，在新冠肺炎疫情期间，国家更关注投入了多少应急资金，投放到了哪些应急领域，对于财政资源的产出效果则明显缺乏重视。这种投入导向型的财政供给很可能会使应急预算呈现出低效率、低效益以及供需失衡的面貌。

人大对于预算的审查批准是有效力的：“预算一经权力机关审查通过，即具有法律约束力，政府必须严格执行，非经法定程序不得变更。”^[11]具体而言，各级政府对于必须进行的预算调整，需要编制预算调整方案，之后这一预算调整方案还必须提请本级人大常委会进行审查和批准，未经批准，则不得调整。上述程序在正常状态下本无可厚非，但应急状态不同于平时，以新冠肺炎疫情为例，由于疫情的紧急性，相应的财政应急资金项目较之于平时更加复杂，收支范围也更加庞大。现有人大及其常委会受制于人员构成、会期制度等方面的限制，很难在短时间内完成对所有应急预算调整的审查和批准，以至于只能选择默示放行。这不但僭越了人民代表大会制度的权威，使正常的预算调整机制流于形式，而且也违背了预算完整性原则，不利于对预算权力的监督。

明晰央地应急财政责任是提升国家应急治理能力的关键举措。世界上大多数国家都明确了央地应急财政责任的分担比例，如日本业已在立法中明确了有关国土开发费、保全费以及自然灾害恢复重建费用的央地责任，即中央负担27%，地方负担73%^[12]。中国央地之间的财政应急责任仍然较为模糊。新冠肺炎疫情期间，财政部虽然强调央地共同承担应急财政需要，但始终缺乏对责任分担比例的说明。而这不但大大加重了中央的财政负担，降低了地方财政应急的主动性，而且也难免在无形中削弱了公共危机的处理合力。

应急财政的供给失范和供给不足并非无源之水，很大程度上都是应急预算法制的供给不足所致。截止到目前，并无专门的法律法规对“应急预算”予以系统规制，相关内容基本分散在《预算法》、财政政策以及相关应急法律之中。这些内容并未给应急预算提供一个健全的制度空间。

作为调整国家财政收支行为的基本法，《预算法》明显缺乏足够的财政应急理念，相关规定只能从诸如“预算监督”条款、“预备费”条款、“预算绩效”条款中加以引申，且或多或少存在着法制供给不足的问题。

第一，“预算监督”条款的约束力不足。现行《预算法》的监督条款遍布多个章节，其中第九章更是专门以“监督”为名对预决算的监督内容进行了系统规定。然而，由于这些条款并未对正常状态和应急状态下的预决算行为加以区分，致使相关监督条款很难发挥出应有效力。以第86条为例，本款规定：”国务院和县级以上地方各级政府应当在每年六月至九月期间向本级人民代表大会常务委员会报告预算执行情况。”这一条款显然是对正常状态下预算执行的监督，因为一旦6—9月与应急状态处于同一时期内，人大的监督就会显得力有不逮。总之，由于现行《预算法》并未给人大监督应急预算提供健全的渠道，使得人大对于应急财政投入周期和投入总量的话语权被严重削弱。

第二，“预备费”条款的灵活性欠缺。《预算法》第40条规定：“各级一般公共预算应当按照本级一般公共预算支出额的百分之一至百分之三设置预备费，用于当年预算执行中的自然灾害等突发事件处理增加的支出及其他难以预见的开支。”显然，本款在一定程度上弱化了预备费的灵活性，具体表现为：一方面，就提取比例而言，本款只是将预备费的提取比例限制在1%～3%这一狭小的空间内，并没有意识到预备费有限性与突发事件不确定性之间的张力；另一方面，就预备费的流动性而言，本款中的“当年”二字将预备费的适用时间严格限定于本年度，并未注意到预备费管理的流动性，这种机械的时间设定显然无助于预备费供给的持续性效益。

第三，“预算绩效”条款的实效性不强。重视财政绩效是《预算法》的重要追求，《预算法》第12、第32、第49、第57以及第79条等普遍蕴含着对预算实效性的考量。然而，相关“绩效考核”“绩效目标”以及“绩效评价”等更多面向常态下的财政预算，很难从中探寻应急预算的绩效评估标准，更无法阐释国家投入与市场投入这一比例关系。

第四，“预算调整”条款的应急性有限。《预算法》第七章对于应急状态下的预算调整行为明显缺乏考量。以《预算法》第69条为例，其强调各级政府预算调整初步方案必须要在30日前提交初步审查。但鉴于突发公共事件的不确定性，这一时间上的硬性规定很容易扩大常规性预算调整程序与紧急性财政应急需求之间的张力，并进而导致政府处于两难的尴尬境地，即一旦面临紧急事态，是应急优先，牺牲《预算法》的权威，采取“越轨式”的预算调整行为，还是法治优先，置急切的应急需求而不理，严格按照《预算法》规定的调整程序进行？可见，应急性预算调整机制的缺乏使得应急财政的规范供给和高效供给之间矛盾重重。

第五，“央地预算收支项目划分”条款的责任比例抽象。《预算法》第29条规定：“中央预算与地方预算有关收入和支出项目的划分、地方向中央上解收入、中央对地方税收返还或者转移支付的具体办法，由国务院规定，报全国人民代表大会常务委员会备案。”尽管本款将具体的财政收支项目划分权力交由了国务院，但国务院并未专门出台调整央地财政应急责任的规定，其多是由国家财政部在应急期间进行临时性的政策调整，致使央地应急财政责任划分的法定性和权威性相对不足。更重要的是，截止目前，人们并不能从既有财政政策中探寻出一套清晰可循的责任分担方案。

《预算法》的法制供给不足使得一旦发生突发公共事件，应急预算往往无规可寻，如此就为大量临时性财政政策的出台提供了可乘之机。以本次新冠肺炎疫情为例（如表1所示），为了保障疫情期间的财政资源供给，国家基本上是通过政府规范性文件来调整应急预算行为。纵观这些政策的制定主体，并无严格的资质要求，既包括财政部、审计署、税务总局这些财政部门，也包括发改委、工信部这些建设部门，甚至在有些情况下，财政部的下属单位也在此之列。同时这些政策调整的内容也十分广泛，诸如疫情期间财政经费保障目标、经费统筹、调度拨付资金、物资保障、资金监管等各项事宜都在其调整的范围之内。用临时性的财政政策来调整应急预算行为虽然更具灵活性和时效性，但这些政策的制定主体、制定程序以及调整内容并不具备法律严谨性和规范性的品质。同时，在这种政策规制的背景之下，由于缺少对相关政策内容的监督和审查，政府就同时扮演了规则制定者与规则执行者这两个角色，自身行为很容易游离于法律和人大视野之外。

除此之外，部分应急法律，如《突发事件应对法》《传染病防治法》《动物防疫法》《突发公共卫生事件应急条例》等法律、行政法规偶尔也会涉及到应急预算的内容。但相比于《预算法》和财政政策而言，这些内容普遍较为分散，基本上是以某一个条款的形式出现，并采取“纳入本级预算”“保障实施经费”这类抽象性的表述，如《动物防疫法》第64条规定：“县级以上人民政府按照本级政府职责，将动物疫病预防……所需经费纳入本级财政预算。”但纳入本级财政预算的标准为何？具体又该如何进行操作？鉴于这些关键要素不甚清晰，致使其很难为应急预算实践提供明确指引。

可见，通过对《预算法》、财政政策以及相关应急法律进行梳理，发现当前中国并未树立应急预算法制理念，预算法制供给严重不足，并最终导致了中国应急预算机制的运作不畅。在这当中，作为财政基本法的《预算法》理应承担主要责任，其基础规范的缺失从根本上限制了财政政策以及应急法律功能的发挥。因此，未来必须要严格围绕《预算法》进行规范建构，促使应急预算在编制、审查、执行、监督的每一个环节都有法可依。

应急预算法制建构是一个系统工程，只有在预算规范化、预算实效化以及预算层次化原则的指导下，才能促使应急财政供给失范和供给不足等重大问题得到根本解决。

在法治国家建设过程中，法律业已被嵌入到国家权力的整体运行当中，始终扮演着控制与规范国家权力的重要角色，即使是应急状态下的国家权力也不例外。为此，预算法制必须将规范应急预算权力作为重要的价值诉求。

应急预算作为应急期间的财政保障机制，往往被要求更高的应急响应能力，快速、精准、有效地完成财政供给，以此保障应急资源的充足供应。然而，应急状态往往意味着对既有安定秩序的打破，如果缺乏明晰法规范体系的约束，应急预算很可能会对法治秩序造成冲击。为此，面对应急预算这种非常态下的财政保障机制，应急预算法制必须辅之以规范性的要求，通过授权性规范、义务性规范以及禁止性规范，建立一个强有力的监督责任体系，从而确保应急预算权始终在法定框架内运行。同时，除了保障应急预算本身的合法性之外，应急预算法制还必须对立法、行政与司法机关之间和国家与市场、公民之间的关系进行协调，因为紧急状态不同于平时，不同主体所扮演的角色是不一样的，法律必须对这些角色进行提前安排和预设^[13]。总之，只有将应急预算主体的权责进行清晰明确的定位，廓清应急预算法律关系中政府权力的边界，才能使预算主体权力、义务和责任的分配达到均衡，形成一个能保障预算规范运行的预算制约和监督体系，促使预算规范维度得以真正实现^[14]。

在应急预算权的具体行使过程中，财政资金有限性与应急需求不确定性之间的张力决定了应急预算必须讲求实效，且这份实效必须上升到法制层面予以确认和保障。

一方面，预算实效化意味着应急财政的足量供给。在风险应急状态下，财政作为“蓄水池”的意义是抵御公共风险，为应对相关社会风险争取时间^[15]。这就要求应急预算法制必须将财政的足量供给作为制度安排和设计的重要考量因素，避免因为财政供给不足而导致风险和灾害进一步扩大；另一方面，预算实效化还意味着应急财政的精准供给。粗放型的财政供给只会造成国家资源的低效和无序，越是在应急状态下，就越应该保障财政支出的精准输送。基于宪法效率原则的要求，应急预算法制必须对如下内容进行考量：“其一，最大化原则，同样的消耗可否获得更多成果；其二，最小化原则，所获得的成果可否通过更小的消耗来实现；其三，是否应当限缩目标，即限制行为活动，进而减少消耗；其四，是否应当通过增加消耗来增扩目标，即扩大行为活动。”^[16]为此，应急预算法制必须追求应急投入与应急产出的最佳比例，借助以成果为导向的绩效评估体系，有效提升应急财政的产出效益。同时，应急预算法制还必须要科学定位应急预算的功能边界，妥善处理好国家投入与市场投入这一基本关系，以促使应急资源配置最大限度地与应急需求相匹配。

法律本就是面向秩序而设定的规则体系，相比于国家权力直接冲破法治，在前期通过法律的安排和设计建立一套高效清晰的应急预算体系，反而更能够增强应急预算法制的稳定性、公开性和可预期性等特质，而这也是预算层次性原则的初衷所在。

在预算法制层面，预算层次化原则表现为一个机动灵活、层次分明的财政应急体系。机动灵活是指在应急期间，面对公共风险和财政需求的多变性，法律除了设置常态性的预算机制以外，还要新增机动性的预算机制以保证应急期间的财政供给，其目的在于有效化解因为职权有限性和程序严谨性所导致的财政供给不及时。一般情况下，其可以借助应急性的授权机制或者程序补正机制得以实现。本次新冠肺炎疫情期间，部分地方人大常委会通过出台决定，授权地方政府可以在医疗卫生、防疫管理等特定领域采取临时性应急行政管理措施，并依法报同级人大常委会和上一级人民政府备案^[17]，这种紧急性授权同时确保了权力灵活性与规范性，某种程度上与预算层次性原则有异曲同工之妙。层次分明是指在预算法制中应根据应急区域、应急等级和应急阶段的不同，设置配套性的应急预算机制。法律通过将应急预算机制层次化处理，可以保障各类预算行为主体在法定的预算层级内活动，减少因为职责混沌所引发的推诿和低效。其中，应急财政责任的层次分明就是预算层次化原则的重要体现，通过完善国家应急财政责任结构，厘清中央与地方之间、上级与下级之间、同级地方以及同级部门之间的财政责任，有利于在最大程度上形成危机处理的制度合力。

《预算法》作为调节国家财政收支的基本法，最有资格来诠释应急预算法制的目标和归宿。基于此，有必要在预算规范化、预算实效化以及预算层次化原则的指导下，对《预算法》进行配套完善。

根据预算规范化原则的要求，必须建立一套健全的应急预算监督法律体系，其本质是利用法律的刚性特征来严格规范政府的财政收支行为^[18]。这就要求全国人民代表大会常务委员会通过法律解释机制，在现有《预算法》监督条款的基础上，细化人大对于预算的监督规定。

第一，明确对应急预算监督的立法理念。全国人民代表大会常务委员会有必要对《预算法》中“监督”二字的语义进行必要阐释，确保将应急预算权力纳入到人大监督的框架秩序之内，即通过法律解释申明：“根据预算完整性原则，本法所指的‘监督’既包括对正常状态下政府预决算行为的监督，也包括对应急状态下政府预决算行为的监督。”

第二，突出对应急预算监督的重点内容。其一，明确人大对应急预算投入周期的监督，即应急预算在时间维度上并非持续永久，而是具有暂时的特性，人大对于应急预算的启动和终止必须享有界定权，不能任由政府把控，以避免因为应急预算启动和终止不及时而造成的权力恣意。其二，明确人大对于应急预算投入总量的监督，即应急预算在投入总量上并非任由政府裁量，每一份应急财政投入都需纳入人大监督的范围内，不能以应急为名而脱离人大监督视野。

第三，建立对应急预算监督的协同机制。《预算法》第83条、第87条、第88条、第89条分别对应人大监督、政府监督、财政部门监督以及审计部门监督，但这种单元式监督并不能发挥出最优效果。基于此，全国人民代表大会常务委员会理应针对上述条款进行综合解释，即明确各级人大要协同各级政府、财政部门、审计部门以及监察部门等建立协同配合机制，以形成监督的制度合力。

一方面，适当提升预备费的提取比例。事实证明，最高3%的预备费提取比例已经严重不足以应对复杂多变的突发公共事件，中国必须将这一比例加以适当提升。考虑到风险社会背景下突发公共事件的复杂性和不确定性，笔者认为可以适当将预备费的提取比例调整为1%～10%。需要注意的是，这并非简单的“一刀切”，而是建议采取一种弹性预备费提取模式，各地方完全可以在这一幅度内根据本地应急需要自行决定提取比例，这不但会有效提升预备费的财政供给能力，同时也有利于增强地方应急的自主性和积极性。

另一方面，建立基金式的预备费管理模式。当前流量式的预备费管理模式使得上下年度之间的财政连贯性被强行破坏，明显不利于预备费的滚存和累积。反之，日本、加拿大、澳大利亚以及中国台湾地区都已在立法中明确规定施行基金性质的预备费管理模式^[19]。在这种模式下，各级政府除按本级支出额设置一定比率外，还可以对当年的预算超收收入和财政盈余进行下一年度的转移，从而实现预备费的持续累积。考虑到基金式管理模式的科学性，中国《预算法》同样可以在适当契机内将这一模式加以引入，以增强预备费的财政供给能力。

第一，科学界定应急预算的目标。明确应急预算的功能边界，借助市场投入减少国家资源消耗是提升预算供给实效的有力举措。实际上，面对突发公共事件，政府、市场、公众的利益具有明显的趋同性，相较于国家独自承担所有应急财政需求，市场机制能够用更低的成本完成公共应急资源的储备和供应，通过价格机制实现应急资源的合理分配和流转^[20]。为此，如果市场或者社会力量有意愿且有能力完成某项公共任务，国家就可以适当减少投入或者与市场进行积极合作^[21]。这就要求在《预算法》中适当转变全能型的财政投入理念，科学界定应急预算的目标范围，主动在国家力量之外寻求资源补充，从而形成一个融政府、市场和社会于一体的、多元化的应急财政保障系统。

第二，强调应急预算的产出效益。当前，“重投入，轻产出”的应急预算远不能够适应复杂多变的应急形势，唯有注重应急预算的产出效果，强调财政投入的社会效益，才更加符合预算实效性原则的考量。这就要求《预算法》将财政投入与应急治理效果相结合，围绕应急预算进行绩效评估，实现“投入——产出”的最佳比例。在这其中，绩效评估体系的科学性是检验政府绩效评估结论有效性的重要基础，直接关系到绩效评估的实施效果^[22]。为此，必须在《预算法》中建立一套专门适用于应急预算的绩效评估体系，让应急财政资金落到实处。比较合适的路径是对《预算法》第12条进行解释，将诸如应急目标产出、应急效果反馈、应急服务品质、民众满意度等统一细化为应急预算绩效考核的重要指标，从而有效地增强绩效评估的可操作性。

设立特定的预算调整和补正机制是当代多数法治国家和地区的普遍做法。以日本为例，日本的财政应急预算分为原初预算和补正预算两类，原初预算起着类似于预备费的作用，用来满足较小的财政应急需求。然而，一旦因为事态严重而使原初预算告急，便需要启动补正预算机制来紧急提供应急资金。补正程序相比较一般的预算调整程序更为简单，足以在短时间内完成对预算的追加或变动^[23]。同样，中国台湾地区也在立法中规定了四层次的资金准备机制，其分别为灾害准备金、第二预备金、调整预算、特别预算这四种不同的财政应急机制^[24]，其中，用于紧急性财政支出的特别预算程序更为简约高效，可以在最大程度上满足突发公共事件的不确定性需求。

然而，制度的设计必须要与本国的宪法体制相契合，根据预算层次性原则，比较稳妥的办法是在《预算法》中建立应急状态下的财政授权机制，赋予中央和地方政府一定数额内的预算调整权以用于财政应急。期间，政府先向同级人大常委会进行备案，待应急状态结束之后，再要求政府于人大会议期间做出应急性预算调整的报告说明。人大则需对政府的应急性预算调整行为进行合法性审查和绩效评估，同时根据情况进行追责。这种应急性预算调整程序实现了从事前审查批准到事后备案监督的转变，既解决了预备费供给不足的问题，也有效避免了正常的预算调整程序流于形式，在事实上保障了人大对应急预算调整的审查批准权。如此，今后中国应急预算就可以按照“预备费——正常预算调整程序——应急性预算调整程序”的顺序依次展开应急财政供给。鉴于这是一个新设的授权机制，业已超过了法律解释的功能边界，因此理应在适当时机内通过《预算法》修改加以实现。

鉴于《预算法》第29条对央地财政支出项目规定不甚清晰，全国人民代表大会常务委员会理应通过法律解释机制，综合受益辖区、应急阶段、应急等级等特定标准对央地之间的应急财政责任进行明确划分，这也是预算层次化原则的直接体现。

第一，根据受益辖区来确定央地应急财政责任的划分。基于公平负担原则，公共产品的供给主体应当由受益范围来决定。为此，地方政府只需要对本行政辖区内的突发公共事件承担应急财政责任，对于超越本行政辖区之外的，或者跨区域性质的突发公共事件，则需要由中央政府承担主要的财政应急责任。

第二，根据应急阶段来确定央地应急财政责任的划分。不同的应急阶段，财政支出项目、支出数量以及支出紧急性有着明显区别，中央和地方的财政应急责任也理应有所不同。在事前预防和事后恢复阶段，支出项目较为固定，支出数量相对可控，支出时间也相较宽裕，地方完全有能力来应对这些财政需要，理应承担主要责任，中央只需要承担补充责任即可。然而，事中处置阶段的财政应急责任往往是不可控的，其需在最短的时间内完成支出项目繁杂、支出数量庞大的财政供给，地方很容易出现财政告急，此时，由财政力量雄厚的中央来承担主要应急责任则相对更为稳妥。

第三，根据应急状态的等级来确定央地应急财政责任的分担比例。澳大利亚围绕两条“预算控制线”将财政应急投入划分为不同的等级，一般情况下，财政投入的等级越高，联邦政府财政援助责任就相应越大，反之亦然^[25]。这种将财政投入比例与财政责任比例相匹配的制度设计，有效实现了风险责任的正常转移与分散。对此，中国或许可以在应急等级与中央应急财政责任之间建立一种正相关的关系，从而促使中央和地方能够迅速依据应急等级选择弹性的财政责任分担模式，避免地方对中央援助的过分依赖。

健全的应急预算法制是规范国家应急预算、保障应急财政合法高效供给的基石，更是国家治理体系和治理能力现代化的重要表达机制。在依法治国的背景下，中国应严格遵循预算规范化、预算实效化以及预算层次化的基本原则，系统解决应急财政供给失范和供给不足等重大问题。《预算法》的完善只是应急预算法制建设中的一环，在此之后，国家应急领域立法以及国家财政政策的配套完善也需要逐步展开。总之，唯有依托于健全的应急预算法制体系，才能将国家应急预算融入法治轨道。