技术资料指被记录的科学或技术性信息，而不论记录的形式或方式如何。该术语不包括计算机软件，但包含计算机软件文档信息；该术语也不包括合同管理附带资料，例如财务、管理信息。技术资料权指政府对于军工承包商的技术资料的使用、修改、复制、发布、执行、显示或披露等的权利。

原则上，承包商对于技术资料具有版权和商业秘密权。同时，军方为了真正理解并掌握所采购的装备技术、鼓励研发成果的适当利用以培育后续技术、确保后勤保障、激发承包商之间的竞争等目的，需要不同程度地使用技术资料。为此，需要根据产生技术资料的项目经费来源的不同，详细具体地规定技术资料权，合理划分军方和承包商之间的权利义务，既保障国防采购质量和效率，也维护承包商相应利益。

在美国国防采购法规中，同时规定有专利权、技术资料权和版权。单从形式上看，技术资料权和专利权、版权似乎处于并列的地位，但实质上，技术资料权并非一种独立的知识产权，而是承包商将其基于技术资料的版权和商业秘密权向政府提供的非排他性许可使用权，这种许可或者来源于法规的明确规定，或者来源于政府和承包商之间的协议。例如，在Masbe有限公司案中，空军意识到只有J85发动机的设计方GE公司才拥有其他供应商不掌握的技术资料，于是要求GE提供该资料，并协助采购方对其他投标产品进行测试，但是GE公司拒绝了这一要求，并指出所需资料包含专有的技术诀窍，若提供给其他供应商，将有损公司利益^[1]335。此案中的技术诀窍通常被认为属于技术秘密，受到商业秘密法律保护。

同时，在美国国防采购法规中，除了专利权、版权、技术资料权，还专门规定有计算机软件权。计算机软件指计算机程序、源代码、源代码清单、目标代码清单、设计细则、算法、进程、流程图、公式及使该软件能够被复制、再现或重新编译的相关材料，其不包括计算机数据库或计算机软件文档。计算机软件权指政府使用、修改、复制、发布、执行、显示或披露承包商计算机软件或其文档的权利，区分为政府目的权利、受限制的权利、无限权利和具体谈判的许可权利等。计算机软件权相关制度与技术资料权非常类似，受本文主题所限，在此不展开讨论。

技术资料权的具体内容主要包括承包商授权军方对于技术资料的不同程度、范围的使用权，而所有没有授权给军方的权利都由承包商保留。技术资料权首先区分为两大类，即非商业技术资料权和商业技术资料权。非商业技术资料指专门为政府进行研发活动而形成的技术资料，除此之外的技术资料为商业技术资料。

非商业技术资料权分为无限权利、政府目的权利、有限权利和具体协商的许可权等类型，这几类权利的区别主要在于政府所获权利大小的不同。（1） 无限权利。无限权利指政府可以不受限制地使用有关技术资料的权利。政府拥有无限权利的技术资料主要包括：完全用政府经费开发的产品、部件或方法相关的资料；前述开发所需的研究、分析、测试类资料；形式、配合和功能资料（Form, Fit, and Function Data）；安装、操作、维护或训练必需的资料；政府提供给承包商的技术资料的修正或更改；等等。完全使用政府经费的开发指该开发没有使用任何私人经费。形式、配合和功能资料指描述所要求的产品、部件或方法的全部物理、功能和性能特征（有时与质量要求一起）达到了可互换产品所要求的物理和功能方面要求的技术资料。（2） 政府目的权利。政府目的活动指美国政府作为当事一方的活动，包括与其他国家或多国防卫组织的合作协议，或由美国政府向外国政府或国际组织所进行的销售或技术转移活动。政府目的权利：a. 在政府内部无限制地使用、修改、复制、发布、执行、显示或披露技术资料；b. 对政府外人员发布或披露技术资料，而这些人员是为了政府目的而使用、修改、复制、发布、执行、显示或披露技术资料的。政府目的权利适用于竞争性采购，但是不包括为商业用途而使用、修改、复制、发布、执行、显示或披露技术资料的权利，也不能授权他人进行上述行为。政府目的权利涉及的技术资料主要包括利用政府和承包商混合经费开发的产品、部件或方法相关的资料。政府目的权利期限一般为5年，该期限可以通过谈判变更，期满转为无限权利。在政府目的权利的情形，技术资料的接受方必须是政府项目的承包商并且遵守不披露协议。使用混合经费的开发指完成该开发部分使用了计入间接成本库的经费、不被分配至政府合同的经费，部分使用了直接计入政府合同的经费。（3） 有限权利。有限权利指在政府内部完全或部分地使用、修改、复制、发布、执行、显示或披露技术资料。原则上，在有限权利的情形，没有合同另一方的书面许可，政府不可以在政府外发布或披露技术资料、使用技术资料进行生产或授权他人使用技术资料。有限权利涉及的技术资料主要包括与完全使用私人经费开发的产品、部件或方法相关并且标记了“有限权利标记”的资料。例如，在马可尼动力公司案中，空军提出，空军与休斯公司于1982年12月签订的幼畜导弹系统合同中约定，空军向休斯公司支付428.5万美元以便获得三个部件资料的有限使用权，进而寻求幼畜导弹第二家生产供应商；休斯公司后来则强调政府购买的本资料使用权仅限于向第二家生产承包商而非维护承包商提供该资料^[1]350。有限权利有不少例外规定，即在特殊情形下可向政府外甚至外国政府复制、发布或披露技术资料或授权他人使用或复制该资料，例如该复制、发布、披露或使用是紧急修理和彻底检修武器装备所必需的。在这些例外情形下，技术资料接收者不能再次复制、发布、披露或使用技术资料，并且该复制、发布、披露或使用技术资料的行为应通知给承包商或分包商。政府将要求有限权利资料的接收者在完成紧急修理、彻底检修之后立即销毁资料及其复制件，并通知有关承包商该资料已经销毁的事实。(4) 具体协商的许可权。授予政府的三种技术资料权，包括政府目的权利的期限，都可通过双方协议进行修正以提供双方认为更合适的权利配置，但该权利不应比上述有限权利更少。这被称为具体协商的许可权。任何协商获得的权利都应该在作为合同一部分的许可协议中加以标识。

为了更加清晰、明确地界定政府的权利、义务，采购法规中还专门规定了“责任豁免”条款，主要内容是承包商重申同意豁免政府及有关承包商依据前述无限权利、政府目的权利以及具体谈判的许可权发布或披露技术资料而可能导致的法律责任。

商业技术资料权分为无限权利、有限权利和额外的许可权等类型。（1） 无限权利。政府将对以下技术资料享有使用、修改、复制、发布、执行、显示或披露以及授权他人进行上述行为的无限权利：a. 已经提供给政府或其他人的对于使用、修改、复制、发布或进一步的披露没有限制的资料；b. 形式、配合和功能资料；c. 由政府提供给承包商的技术资料的修正或更改；d. 对于操作、维护、安装或训练目的而言是必需的资料；e. 根据在先的合同或许可协议，政府已经获得了无限权利的资料。（2） 有限权利。上述无限权利之外就是有限权利，即政府只能在内部使用、修改、复制、发布、执行、显示或披露技术资料。政府不应该：a.使用技术资料制造超出额定数量的商业产品；或者b. 没有承包商的书面许可，在美国政府之外发布、执行、显示、披露或授权使用技术资料，除非此发布、披露或授权使用对于依合同提供的商业产品的应急修理和彻底检修是必需的，或者是为了保障政府支援承包商（Covered Government Support Contractor）的工作执行。保障政府支援承包商指其合同主要目的在于向政府直接提供独立的、不偏不倚的建议或技术帮助，以支持政府对于项目或工作进行管理和监督的承包商，其不同于直接提供终端产品或服务以完成一个项目或工作的承包商。保障政府支援承包商没有与该项目或工作主承包商或者第一级分包商交往，也没有与这些主承包商或者第一级分包商在提供该项目或工作所开发或生产的终端产品或服务方面的直接竞争对手交往，并且为履行政府合同而获得了使用技术资料或计算机软件的权利。在上述技术资料被授权发布或披露给保障政府支援承包商的情形，此种发布或披露应通知给有关承包商，有关承包商可以要求保障政府支援承包商直接与该承包商达成不披露协议，并规定对于保障政府支援承包商使用技术资料的限制；当然，该承包商也可以放弃对于书面不披露协议的要求。（3）额外的许可权。除上述无限权利和有限权利外，法律法规不要求承包商及其分包商和供应商向政府提供另外的使用、修改、复制、发布、运行、显示或披露技术资料的权利。但是，如果政府对于技术资料有意愿获得额外的权利，该承包商应同意立即与合同官进行谈判以确定是否有合适的条件可转移此类权利。

在商业技术资料权领域，也规定有与非商业技术资料权中“责任豁免”条款相类似的责任豁免条款。

1. 激励承包商参与军工项目。技术资料基本权利即版权和商业秘密权保留给承包商的制度设计使得承包商努力创新、积极参与政府项目。“作为政府合同的一个一般原则，承包商被允许保留其所开发的技术资料和计算机软件的所有权；而政府只获得使用该技术资料和计算机软件的许可。国防部并不‘拥有’所交付的合同标的中包含的技术资料和计算机软件，即使国防部支付了100%的开发经费。”^[2]1-4

2. 争议解决机制切实保障承包商利益。在招投标过程中关于技术资料权的争议，可由总审计局（后改为政府问责局）进行裁决。例如，洛克希德·马丁的子公司西科尔斯基飞机公司与空军部就采购直升机的征求建议书条款发生争议，西科尔斯基公司认为《国防部采购补充条例》授予政府关于技术资料的无限权利仅适用于操作、维护、安装或训练资料而不适用于详细的制造或处理资料，因此空军部要求其提供详细的制造或处理技术资料是不符合规定的，但是，总审计局认为西科尔斯基公司的这一认识并不合理，因此在这一点上否定了其主张^[3]10-11。

一些争议可以在武装部队合同上诉委员会进行裁决。例如，库比克国防应用公司与海军发生“通信数据链路系统”合同争议^[4]8, 其中关于技术资料，库比克认为政府的权利应为有限权利，因为该系统是用其内部研发经费开发的，但海军方面的合同专家认为该系统是由政府资金而非内部研发经费开发。此争议被提交给武装部队合同上诉委员会解决。

关于技术资料权的争议，也可以走诉讼程序。“如果承包商认为政府在确定技术资料权方面存在错误，则根据错误的情况，承包商有不同的选择。如果承包商在技术资料披露前不同意政府所确定的有限权利，则可以在美国地区法院提起关于禁令救济的诉讼；如果涉及有限权利的技术资料已经披露，则承包商有多种选择，包括向合同上诉委员会、联邦索赔法院或地区法院提起诉讼。”^[5]45

上述争议处理机制使得承包商的版权和/或商业秘密权真正落到实处，不仅仅是纸面权利，而且成为实际的、可诉讼的、受保护的权利。

3. 降低美军装备的全寿命周期成本。由于政府购买技术资料及权利，就采购当期而言，其成本是增加的。但是，从长远看，技术资料权制度使得美国政府对于武器装备相关资料的使用得以保证，避免军方被承包商劫持而被迫付出无休止的技术装备升级、换代、维修、保养等费用，从而在国防采购中促进竞争、降低成本。可以看出，技术资料权制度赋予美国政府的使用权是广泛的、长期的，在整个制度设计和运行中政府居于强势地位，以至于引起众多承包商及其律师的广泛担忧和批评。

其实，美军方对于自己在技术资料获取方面的表现并不满意：“过去，国防部有太多次没能成功地拿到对于下游竞争而言必要的技术资料成果及其许可权……军方机构在识别应该获取什么样的技术资料及其权利、如何适当对其定价以及预测这些技术资料在未来是否或者何时需要等方面缺乏技术能力和商业技巧。更糟糕的是，太多情况下这些技术资料完全是用国防部经费开发的。”^[6]2

在2018年《国防授权法案》中，国会要求国防部增设知识产权专家岗以便在承包合同中谈判包括技术资料在内的知识产权条款。

1. 各政府部门的采购条例不尽统一。美国在《联邦采购条例》下，国防部、卫生与公共事业部、农业部、退伍军人事务部、能源部、财政部、运输部、商务部、内政部、环境保护署、国家航空航天局、核管理委员会、社会保障总署、司法部、国土安全部等众多部门都有自己关于政府采购的补充条例，其中不乏与国防采购相关的规定，虽然这可能与各机构采购标的的特性与后期保障方式不同有关，但是，五花八门的补充条例及其可能涉及的技术资料方面的条文，显然给承包商带来相当的困惑与负担。

2. 例外规定过多。美国国防采购中的技术资料权相关条文有很多例外规定，如在前述政府目的权利中，本来对于使用混合经费开发的产品、部件或方法相关技术资料政府通常只享有政府目的权利，但是如果这些技术资料属于研究、分析、测试类资料而且这种研究、分析、测试类工作被规定为履行合同的要素，则政府对此类技术资料享有无限权利；如果使用混合经费开发的产品、部件或方法的技术资料属于形式、配合和功能资料，则政府对其也享有无限权利。相似的例外还有很多，这些例外一方面造成法律制度过于纷繁复杂、适用困难；另一方面这些例外多具有扩大政府权利、限缩承包商权利的效果，打击了承包商参与政府项目的积极性；不过，对政府而言，这些例外规定可以避免承包商知识产权保护范围的不合法扩大。

3. 政府权利有进一步扩大的趋势。在技术资料权制度中，美国政府有扩大其权利的冲动并确实将此体现、固定于法律中。例如，2007年《国防授权法案》增加了以下内容：“国防部长应要求主武器系统及其子系统项目经理评价该主系统和子系统对于技术资料的长期需求，确立相应的收购战略，规定为支持该主系统和子系统整个寿命周期的技术资料权……”此条款最终被吸收在《美国法典》第2320条(e)中。又如，《美国法典》第2320条(c)(f）的部分内容分别来自于2010年、2011年《国防授权法案》。“国防部在从其承包商身上攫取越来越多知识产权的道路上渐行渐远。”^[7]5有学者认为“此类变化将给国防部吸引承包商参与主武器系统及子系统采购活动的能力带来寒蝉效应，这不利于国防部获得卓越商业技术，并可能增加国防部采购成本”^[8]683。

关于技术资料权制度的发展趋势，美国律师协会知识产权部主席苏希（Suchy）评论道：“如果你不仔细阅读合同并识别其中对于知识产权的潜在威胁，你可能错过政府的一系列努力：获取你的知识产权的足够多的权利，这要么使你承担损失，要么使你与下一个合同彻底无缘，可是政府和你的竞争对手却仍然可以使用你的技术。正如军队中常说的，‘注意你身后！’”^[9]3针对2016年6月国防部所提出的涉及技术资料权的国防采购补充条例的修订建议稿，国防和航天工业协会理事会（The Council of Defense and Space Industry Associations，CODSIA）认为“建议稿将阻止对于国防工业基础的参与，因为国防部将允许第三方或多或少地获取承包商的技术……建议稿有效地逐渐损害了目前就组织利益冲突所达成的谅解和习惯，以及关联的对于私人拥有信息的保护。”^[10]359

美国技术资料权制度主要经验：（1）法规详细、明确、具体甚至有些过于繁杂，在以上介绍过程中，为了使得结构匀称、表述清晰易懂，本文删减了部分解释性语句、重复性语句。（2）混合投资产生的技术资料权归属通过谈判确定。（3）技术资料权利分配应考量多种因素：国防利益，体现于政府目的的使用；鼓励竞争、降低成本；吸引民营企业进入军工业务领域；激励军工技术创新。

美国技术资料权制度的教训主要在于政府对于承包商权利的不断限制，而这一点从长远看对于政府并无好处。有学者总结了解决专利类似问题的《拜杜法》的经验教训——通过保护政府项目承包商的知识产权，政府也就是在帮自己……尽管坚持强调无限权利可能会使政府获得一种短视的优势，但却可能使其失去从民营市场驱动的创新中获益的潜在可能性^[8]683。

在立法领域，中国关于国防采购中技术资料权的规定还不够详尽。在宏观层面，涉及中国国防采购中技术资料权的上位法应当属《国防法》。《国防法》第40条规定：“国家为武装力量建设、国防科研生产和其他国防建设直接投入的资金、划拨使用的土地等资源，以及由此形成的用于国防目的的武器装备和设备设施、物资器材、技术成果等属于国防资产。国防资产属于国家所有。”这一条虽规定了涉及技术资料的技术成果的归属，但是比较笼统；而且，单有此一规定不足以解决未来发展中的问题，在强调军民科技协同创新的背景下，纯粹由民营企业投资的或者由国家和民营企业混合投资产生的技术成果肯定不宜一概归属于国家，在这种情况下，精细划分国家和民营企业之间关于技术资料的权利义务将显得非常重要，而目前在法律层面还缺乏相关的规定。

在微观层面，具体到中国装备维修技术资料管理相关法规而言，“现行的法规、制度、标准等虽然有关于装备维修的规定，但内容相对笼统，涉及各相关方的权利义务不清，实际操作的难度较大，缺乏具体操作层面的约束。”^[11]258例如，《军工产品售后技术服务》国家军用标准（GJB/Z3-88）第5.2条就是关于提供技术资料的规定：“承制单位应按设计部门编制的资料清单或合同、协议规定提供配套技术资料。通常包括：a.产品检验合格证（履历本）；b.产品技术说明书、使用维护说明书（或手册）；c.产品器材目录等。配套的技术资料应在产品出厂时交付。配套外的资料按合同执行。与使用有关的技术通报（技术通知、服务通报）应及时提供。”可以看出，这个规定仍然是非常简略的。

中国关于技术资料权的法律规定不够健全带来两方面问题：一方面，技术资料权的归属不明晰，各主体包括军方、承制单位的权利、义务不具体，使得承制单位存有顾虑，不利于更多拥有先进技术的单位积极投身国防科技事业，这种情况在当前鼓励更多民口企业参与国防建设的大背景下很有可能凸显，未来可能有大量军民混合投资产生的技术资料，其归属及相关的权利、义务亟待明确。另一方面，技术资料权的归属不明晰、不具体，也不利于保障国家对于各类技术资料的精准掌控、按需使用，不利于国家安全和国防建设。

在实务工作中，中国对技术资料的管理也有待改进与完善。“在实际工作中，存在研制和生产单位不报和瞒报技术资料的情况……由于目前装备建设领域对技术资料的管理不健全，导致国家尚不能真正掌握国防科研生产和武器装备建设中产生的技术资料。在一定程度上存在危害国家安全和国防利益的隐患。”^[12]104对此可以形成制约的是一些专家建议的发明报告制度，要求研制和生产单位及时上报发明创造信息，这有益于国家掌握技术资料的线索。“在国家投资研发合同、政府采购合同中明确承担单位的发明报告、专利申请义务，双方各自的知识产权权利、发明密级的确定方式、违约责任等。因为这是保障国家对财政资助产生发明的知情权、使用权，并能够切实行使权利的必要措施。”^[13]367例如，李夜兰等^[14]1以高分辨率对地观测系统重大专项为例建议国家重大专项建立发明报告制度。

中国应该尽快修订、完善相关法律、法规和规章，确立技术资料权、发明报告等制度，明晰国家、军工单位和配套民口单位等各承制单位的权利边界，在充分保证国家安全、国防利益的前提下，调动各承制单位积极性，促进竞争，激励创新，提升国防科技工业水平，提高武器装备采购、维修效率，降低武器装备建设成本，促进经济建设和国防建设融合发展。