国外有研究从历史制度和地理角度分析卡特里娜飓风期间整个管理体系中行动的失败是问责的失败，发现根源在于过分依赖核算性问责而缺乏人文关怀^[4]；从问责与信任关系视角对欧洲10个自然灾害案例检验发现，尽管民众能让政府对应急管理行动问责，但对政府满意度和政治信任度保持相对稳定^[5]；从灾难正义视角对尼泊尔2015年地震灾害后重建进行案例分析发现，无效援助体系的根源在于缺乏政治负责传统的国家制度导致的问责失败^[6]；从委托代理理论视角对澳大利亚2009年“黑色星期六”森林大火灾后问责进行文本分析和访谈发现，向下问责在面向利益相关者的问责类型框架中并不适用^[7]等。

何振等^[8]总结政府行政问责特点（问责人数上升、力度增强等）和不足（问责主体单一等）；张卓^[9]通过访谈发现湖南地方政府自然灾害问责成效（如问责及时集中）与不足（偏重灾后问责等）；周玲等^[10]根据国内五份报纸对2008年汶川地震的报道进行描述统计分析，发现了媒体问责主题差异特点。研究问责内在逻辑较为深入的，如侯光辉等^[2]通过对自然灾害与安全事故各两个事件进行对比分析，发现两者归因与追责策略的差异导致前者比后者问责程度较轻。

总体而言，相比国外，中国自然灾害问责专题研究较少且案例时空范围选择较为有限，且多聚焦于局部时空的问责特点而对内在逻辑探究不足。国际问责研究影响较大的理论主要有委托—代理、管理期望等^[11-12]。本文借鉴近年较新的声誉理论，结合中国情境，构建问责模型，从较大的时空范围——1998—2018年（在这21年里，1998年发生了1949年以来的最大洪涝灾害，经历了包括2008年汶川地震等多种类型自然灾害，其中，1998—2017年因灾害造成的直接经济损失/政府救助资金和受灾死亡失踪人口如图1所示）搜集和选取中国主流媒体报道（包括纸质和电子媒体）自然灾害问责的案例并进行编码，主要通过定量分析，探讨其特点和内在逻辑，提出问责优化建议，以供借鉴。

图 1中国1998—2017年自然灾害损失和政府补助统计

声誉视角的问责理论认为，声誉是个人和组织生存发展的核心，决定了其注意力分配和问责方式；声誉管理的核心是维护其声誉，因而在其声誉得到维持或提高的领域，问责意愿更高，投入强度更大；反之亦然。组织（主持问责的问责主体和接受问责的问责客体）的注意力是有限的，对声誉的考虑（reputational consideration）驱动着他们关注的焦点以及对问责的兴趣和强度的变化，问责主客体在声誉管理方面不同程度的投入，导致产生不同的问责结果；受外部公众（观察问责主客体表现并对其作出评判的个人或群体）关注度影响^[13]33，问责主客体的声誉考虑会不同程度地集中在可见的、有争议的或政治性的方面^[12]。问责规则背后实质上是问责主客体对自身声誉、尊重和最终为生存的现实性考虑^[14]。

1. 强调的核心能力声誉。组织的声誉是围绕四个核心能力建立起来的，包括四个方面：有关学科专业知识科学性的技术能力声誉；根据社会规范和传统判定为正确的道德能力声誉；遵循法律等程序规则方面的程序能力声誉；实现既定的、受欢迎的政策产出和成果的绩效能力声誉^[13]。一个完美的组织应该在这四个方面声誉都很好，但不容易出现（本文把同时呈现两个或两个以上核心能力声誉的称为多重能力声誉）。声誉关注决定了问责客体何种能力声誉被问责主体强调并以此作为问责事由。在中国情境下，总体而言，将道德能力声誉（保障人民生命安全和身体健康）和程序能力声誉（遵循社会制度以保证社会稳定发展）作为最重要的核心能力声誉具有问责“优先性”，自然灾害客观因素可控难度大，绩效能力声誉和技术能力声誉次之。

2. 问责主体的问责职能强度。问责是问责主体（account-holder）的主要或次要职能，是界定其问责职能强度的依据。如司法部门，问责是其主要职能，其声誉建立在针对违法犯罪进行问责上，因而是否称职履行问责职能对其声誉至关重要，否则会导致不良声誉后果；而对立法机关、媒体来说，问责只是其次要职能，未能成功问责不会造成其组织的重大声誉收益或损失^[15]。在中国情境下，司法部门针对违法犯罪问责，处理结果重、问责职能强度最高；纪委监委部门对违规、违纪甚至违法行为都可调查和处理，问责职能比较宽泛、问责职能强度受政治影响有波动，强度次于司法部门；审计部门主要职能为经济审计，问责职能比前两者都弱，受监管机构或政治行动者推进才进行下一步^[16]。政治委托人安排何种问责主体主持问责反映了其声誉管理的投入强度。

3. 问责客体职级/层级。问责客体（account-giver）接受问责能让自身在问责主体和公众面前树立敢于承担的声誉形象以期重新获得认可；当然，如果问责客体认为接受问责有损声誉形象，亦可能逃避问责，但未必能抗拒与日俱增的问责压力而最终被动接受问责；此外，也有可能主动寻求问责以避免更大声誉损失或更重惩罚^[12]。这些不同回应是问责主体和客体（以下简称“问责主客体”）权衡考虑问责对其核心能力声誉/利益影响的结果。问责客体职级/层级高低（职级指个人问责中的职位高低，层级指集体问责中组织的层级高低）是问责客体声誉管理上投入强度的表现。

4. 公众关注度/争议性。问责主客体从公众（audience）网络中寻求支持和认可^[17]，很大程度上是由其公众认可动机（担忧他人尊重下降）驱动的^[18]。声誉是公众对问责主客体外在形象的感知，公众将从问责过程评估问责主客体行为。问责主客体会关注那些由于公众关注度高以致事件显著性上升的议题，因为即使是在非核心能力声誉/利益领域，一旦关注度上升，也会给他们带来声誉风险。这种公众关注度/争议性增大了问责主客体回应的压力和声誉管理投入强度，问责主客体可能针对某些公众而非其他公众进行调整^[19]。公众是特定空间的个人或群体，如当地群众。

5. 事件案发所处应急阶段。从时空维度看，事件显著性是由案发时间段（指违规、违纪、违法事件发生时间而非问责时间，两者不一定同步）与特定空间内的公众关注度/争议性共同体现的。其发生在灾情紧急时段如应急处置与救援阶段，群众极为无助、焦虑、恐慌、愤怒等，会使事件显著性大为提高，及时有效问责能缓和群众情绪、化解危机、稳定民心以最大限度地动员各级力量抗灾；后危机问责则通常具有象征性和宣泄功能^[20]，恢复与重建阶段的问责功能则在于此。本文在以往研究“事前、事中、事后”的基础上细分，按照《中华人民共和国突发事件应对法》（以下简称《应对法》）的分类，将事件案发时间分为四阶段：预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建四个阶段。

综上分析，如图2所示，可将前三者归为组织内部因素（问责主客体声誉管理的投入强度），将后两者归为组织外部因素（事件显著性），这五个因素（自变量）共同影响了问责结果的轻重程度（因变量），以此笔者构建了以下问责模型。本文基于案例文本数据编码，进行描述性分析和逐步多元回归分析，检验五个因素对问责结果的影响程度。

图 2声誉视角下的自然灾害应急管理问责模型

因媒体报道的自然灾害应急管理问责案例较其他突发事件少，故本文选取自然灾害应急管理问责的案例来源较广，包括权威主流的纸质和电子媒体，如《人民日报》《中国青年报》、中华人民共和国民政部、中共中央纪律检查委员会中华人民共和国国家监察委员会、中华人民共和国审计署等中央政府网站、各级地方政府网站、中央电视台等媒体报道的问责事件。本文共搜集到1998—2018年自然灾害应急管理问责的相关事件（问责客体仅限于政府或事业单位的组织或个人）总共154起、308个案例（洪涝、雪灾、地震、地质灾害、台风、其他灾害分别为167例、65例、60例、1例、7例、8例）。

问责强调的核心能力声誉。如：领导不力/监督失察/审查不严、工作疲沓/慢作为/履职不力、灾情统计不准确等。涉及绩效或技术能力声誉的，编码为1；灾情报道违反社会公德、救灾言行失范等涉及道德能力声誉的，值守缺岗或离岗、挪用救灾款为其他公共支出、未按程序处理救灾物资、申发救灾款程序不当、干扰督察/调查程序等涉及程序能力声誉的，编码为2；值岗期间赌博等玩忽职守行为、拒不执行抗灾命令、暴力扣押赈灾车队、报灾不实获取救灾款及贪污救灾款、哄抬物价/公物谋私利、采购救灾物资受贿、冒领/套取/截留/哄抢救灾款物等同时涉及程序与道德能力声誉的，严重失职酿成重大险情、平时未检修设备致救灾失效等同时涉及程序与绩效能力声誉的，均属于多重能力问责，编码为3。

问责主体的问责职能强度。如前文所述，将审计部门、纪委监委部门、司法部门问责职能强度分别编码为1、2、3。

问责客体职级/层级。结合中国公务员行政级别划分及借鉴高恩新^[21]和邢振江^[22]等观点，问责客体为个人的，将办事员、科员、副科级、正科级划为基层工作人员，编码为1；将副处级、正处级、副厅级、正厅级划为中层工作人员，编码为2；将省部级正副职及以上划为高层工作人员，编码为3。问责客体为集体/组织的，将市县及以下政府或事业单位划为基层，编码为1；将省级政府或事业单位划为中层，编码为2；将中央政府划为高层，编码为3。

事件案发所处应急阶段。根据《应对法》，按时间先后，将预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后重建与恢复四个阶段分别编码为1、2、3、4。

公众关注度/争议性。综合考虑事件对公众造成的影响、情节轻重如贪腐额度大小、后果严重程度、灾情严重度、案发前不久是否有相应问责政策出台、有无上级领导现场督查及督查领导职级高低、直接/间接责任等因素。案例中出现“在群众中造成恶劣/极坏/严重不良影响”、贪腐额度高、适逢上级现场督查等的，划为高度关注，编码为3；文中出现“不良影响/较坏影响”等的，划为中度关注，编码为2；其余为低度关注，编码为1。

问责结果。本文参照高恩新^[21]和邢振江^[22]观点并咨询有关专家意见，编码如下：诫勉/约谈/批评、警告、深刻检讨/反省、书面检查/检讨、记过、通报批评、扣除工资/奖金/绩效奖励、罚金、接受调查、预备期延长一年、其他轻纪律处分、通报批评/深刻检查（组织）、自纠后批评教育-组织、整改（组织）、责令限期改正（组织），划为轻度问责，编码为1；严重警告、记大过、留党察看、追缴违纪所得、立案调查/立案审查、停刊整顿（组织），划为中度问责，编码为2；没收财产、停职/停职检查/待岗、开除留用一年、开除党籍、降级、撤销党内职务/行政撤职、就地免职、开除公职，划为重度问责，编码为3；立案侦查（有犯罪事实、须承担刑事责任）、有期徒刑，划为极重问责，编码为4。问责结果有多种处置的，以最严厉的为准。

在编码过程中，为保证质量，对案例中定义不明的部分，请教有关专家后才确定结果，所有编码反复检查核对六次，以提高编码质量。运用IBM SPSS Stastic21.0进行统计分析结果如下：

根据统计结果可知：低、高度公众关注度事件问责占比最多；首先道德/程序能力问责占比最多，其次为多重能力问责（多为经济问题问责），再次为绩效能力问责，无技术能力问责，即“重道德/程序问责，轻绩效问责、无技术能力问责”；应急处置与救援阶段占比最多，其次为事后重建与恢复阶段、监测与预警阶段，预防与应急准备阶段最少（仅1例），即“重应急处置和重建，轻预警、忽略预防”；个人问责为主、集体问责为辅，问责客体职级/层级从基层到中层递减，呈“金字塔”分布，基层占91.2%、中层仅占8.8%，即“局限于基、中层，无高层问责”，个人问责最高职级为副厅级，仅1例——案例C76-1新疆某民政局原副局长王某某采购物资收受回扣；集体问责最高层级为省级政府（仅1例）——案例C15云南省政府迟滞拨发救灾款物；这两例均为中层、经济问题问责，自然灾害事件个人问责最高职级（副厅级）明显低于公共卫生、事故安全问责（正部级），如2008年的三鹿奶粉事件国家质检总局局长李某某、襄汾县尾矿溃坝事件山西省省长孟某某引咎辞职。自然灾害事件个人问责为主、集体问责为辅，而特大安全事故等极大的人为事故采取集体问责策略^[21]，这是自然灾害事件问责区别于其他突发事件的几个特点；中等问责职能强度的纪委监委部门主持问责最多，司法部门次之、审计部门最少；问责结果轻度问责最多，其次为重度、中度、极重问责（经济问题为程序能力声誉问责或同时涉及程序与道德能力问责、问责结果严厉），即“轻度问责广泛、经济问题从重问责”，轻、中、重、极重问责分别以通报批评、严重警告、撤职/免职、有期徒刑占比最多，即：轻中问责“小惩大诫”、重度问责“清出管理队伍”、极重问责“绳之以法”。详细情况如表1~表4所示。

将问责结果作为因变量，公众关注度/争议性、事件案发所处应急阶段、问责主体的问责职能强度、问责强调的核心能力声誉、问责客体职级/层级作为自变量，逐步多元回归分析结果如下：

公众关注度/争议性、强调的核心能力声誉、问责客体职级/层级、事件案发所处应急阶段、问责主体的问责职能强度与问责结果相关性显著（p≤0.001）。

模型1~模型5整体检验都达到了显著性水平（p<0.05）（如表6所示），各自变量回归系数均达到了显著性水平（p<0.05）且容差（容忍度）>0.01、方差膨胀系数（VIF）<10（表7为模型5的结果，略去其他模型检验结果），表明多重共线性问题不明显。根据表6所示，模型5的调整R²为0.770，解释力为77.0%，是所有模型中预测力最大的；按自变量对因变量的贡献大小排序为公众关注度/争议性、问责主体的问责职能强度、事件案发所处应急阶段、强调的核心能力声誉、问责客体职级/层级，其标准化回归系数分别为0.643、0.202、0.180、0.135、0.069（反映了自变量对因变量的贡献大小），未标准化回归系数为−2.357（常数项）、0.735、0.622、0.303、0.192、0.264，p值均<0.05，如表7所示，回归方程为：0.735×公众关注度/争议性+0.622×问责主体的问责职能强度+0.303×事件案发所处应急阶段+0.192×强调的核心能力声誉+0.264×问责客体职级/层级−2.357。

综合1998—2017年实证数据分析检验结果（如表1~表7所示）可知，中国自然灾害问责的内在逻辑为：

其一，公众关注度/争议性、事件案发所处应急阶段分别为影响问责结果最大、第三大因素，二者结合形成事件显著性。表明中国自然灾害问责中极为重视回应民声与时效。公众关注度/争议性高，有效问责能平息负面情绪避免事态扩大；事件处于应急处置与救援阶段时，紧迫性高，及时问责能稳定民心有利于救灾，而恢复与重建阶段大多为经济问题（涉及救灾款物、易量化且与灾民生活息息相关、事件显著性高），问责有利于灾后重建。问责及时回应民声很重要，因为一旦贻误战机有可能导致局面失控甚至发生次生灾害；但若过分注重事件显著性甚至被舆情所左右而仓促问责或问责不当，将适得其反；因预防和预警阶段事件显著性低，故重视预防预警不足尤其是忽略预防，为问责盲点之一。

其二，问责主体的问责职能强度与问责结果呈显著正向影响。在中国情境下，针对违规、违纪、违法事件履行问责一般能提高问责主体声誉地位，故问责意愿较强、处于强势地位而问责客体被动服从（如案例C82四川某副乡长杨某某被免职即使属于未查明真相的问责不当，亦表示“服从决定，大难当前官位不要紧”）。在问责机制不健全、问责客体众多——“很多只手”的问题（众多问责客体在事件过程中有不同程度的责任，如果对其逐一进行问责、责任分解极为困难^[23]）且层级较高的情况下，从重问责可能对委托人声誉也产生损害，因为行为不当的代理人是一种暗示：委托人作为管理者确实做错了事^[24]，此时委托人可能选择问责职能强度较弱的问责主体主持问责，并有可能采取集体问责以扩散稀释责任。以“挪用救灾款为其他公共支出”做案例对比：案例C149-1、C149-2——河北某村原党支部书记李某、村委会主任李某某2014年将60 800元救灾款用于村内集体开支，2018年遵化市人民法院查处、以挪用特定款物罪判处其有期徒刑二年、缓刑三年——极重问责；而案例C19至C24——2004年审计署对2003年云南大姚地震资金进行审计，云南省某指挥部、云南省某县民政局分别挪用救灾资金1 748万元、150万元等），问责结果为要求追回资金——中度问责，此次地震类似集体问责共12例，问责结果仅为轻度或中度问责，原因就在于此。

其三，强调的核心能力声誉对问责结果也呈显著正向影响。事件越是与政权合法性（程序/道德能力声誉或多重能力声誉）相关，问责结果越严厉。声誉是组织生存的核心，总体而言，道德能力声誉（保护人民生命安全和健康）和程序能力声誉（遵循社会制度法规以维护社会长治久安）是国家政权合法性的“软硬”核心，具有优先性。牢牢把握这“软硬”底线，在应对数次自然灾害和其他突发事件中都起到了力挽狂澜的作用。然而，轻视甚至忽略技术能力，在技术能力上疏于问责或问责不当，亦会损失重大。人类在事故灾难或公共卫生事件上就有前车之鉴：前者因技术问责转向政治问责导致美国挑战号航天飞机空中爆炸、宇航员全部罹难^[11]；后者例如新冠疫情前期武汉某些部门对技术能力预警问责不当——如对李文亮医生处以训诫问责，其实，假如当时处理得当，或许能挽救包括李文亮医生在内的更多生命^[25]，所幸2020年3月中华人民共和国国家监察委员会调查组对此进行了调查与纠正处理：“已建议湖北省武汉市监察机关对此事进行监督纠正，督促公安机关撤销训诫书并追究有关人员责任，及时向社会公布处理结果”，国家卫健委等部门对李文亮等也进行了表彰^③。这些案例的启示是：如果局限于自身利益考虑，对何种核心能力问责产生误判、忽略技术能力问责或问责不当，可能会导致组织声誉下降和更大的集体利益损失。

其四，问责客体职级/层级为影响问责结果最小的显著因素。基层中层问责广泛且往上递减、无高层问责，表明其与特大安全事故等问责相似，中央政府采取“上下分治”的策略^[21]，中央政府与中层政府（省级）共享决策权和控制权，而具体承担应急管理任务的基层政府及执行个体只能被动等待问责结果、基本无申诉环节，其最大优点是能够充分激发中层政府动员力和基层政府执行力以诱发一个遍及基层各个角落的高度救灾执行状态，这是举国体制的优势——应对汶川地震和新冠疫情取得举世瞩目成就也证明了这一点，但其前提是高层职级/层级的领导力、决策力和组织力极高，对中层要求亦是如此。

综合以上，中国自然灾害应急管理问责内在逻辑为：高度关注事件显著性（民声与舆情所向），优先考虑道德能力（捍卫人民生命安全）和程序能力（遵从社会制度与规则）声誉进行问责，通过不同问责职能强度的主体，对不同职级/层级的问责客体采取“上下分治”的策略，以最大激发中层动员力和基层执行力而以高度合力抗灾；这也正是中国自然灾害应急管理体制优势与某些短板的主要逻辑根源所在。

综合以上分析，提出以下优化建议：

问责过程中，问责主客体（无论是个人还是组织）为维护其声誉，站在不同利益角度上进行声誉考虑（问责是否有助于提高自身声誉地位、问责该强调何种核心能力声誉）而决定声誉投入的强度。当组织（无论是问责主体还是问责客体）角度的“什么最重要”因而“什么应该优先”与公共利益角度的“什么最重要”不一致时，可能会损害公共利益^[12]。两者利益冲突时，应以公共利益——国家利益、人民利益优先。以公共利益为准绳地问责，才能判断问责是否正当，特别是在多重问责压力下正确判断该对何种能力问责，才能真正使得问责取得激励抗灾的实效，赢得民心。以灾情信息公开为例，这在任何突发事件中都是个难题，因为其涉及到突发事件严重程度的定性以及对问责客体的责任分割与问责处置的严厉程度。问责主客体可能通过选择性强调“好消息”或“好成绩”，或竭力否认或故意不披露“损害性信息”或“坏成绩”，以逃避批评或减轻问责严厉程度^[12]。隐瞒不报或少报灾情就是一种保护自身声誉和利益的策略，但掩盖灾情真实严重情况可能会错失救灾最佳战机而对公共利益造成更大的损失。本文案例C35——2008年汶川地震中四川省某市民政局党组成员、副局长肖某与此类似，其因如实上报死亡失踪人数为3 109人（比前一天陡增1 083人，后来真实数据证实基本吻合），被当地政府部门以“不科学统计导致统计错误”为由对其就地免职。这两者都是当地政府出于自身利益角度而非公共利益立场的不当问责，或造成了更多的人员伤亡，或严重损害了政府的公信力。

政府注重回应民声是好事，但若过分被公众关注度所左右，在查清事件真伪前急于找出“替罪羊”给公众一个交代，不当问责即使暂时缓解了舆情，长远看来却会损害政府声誉。如案例C82——2013年4月23日四川芦山地震时县委至共星组暗访时发现该村出现突发矛盾而副乡长杨某某不在，予以就地免职。案例C85——2013年10月浙江余姚台风菲特发生时有网民晒出图片称余姚三七市镇干部王某某下乡视察水灾因怕弄湿所穿高档皮鞋由村支书背进灾民家，一时舆论哗然，随即镇政府宣布对其免职和党内警告处分。但事实真相是：杨某某事发前已在共星组连续工作三昼夜，23日凌晨4点已冒雨赶至灾情更严重的永林组发放救灾物资；王某某当时穿的是布鞋、准备脱鞋趟水时，好友村支书为节约时间主动背其趟过积水。后来真相澄清舆论反转，政府再次面临舆情危机。因而，重视公众关注度但须冷静客观，加强舆情跟踪研判，做好调查工作、辨清事实真伪，才能有效把控好舆情走向。

应急处置与重建固然重要，但未雨绸缪、将灾难扼杀于萌芽中才是上策。《应对法》已明确“实行预防为主、预防与应急相结合的原则”，但实际执行相差甚远。1998—2018年的统计数据里仅发现1例涉及预防问责——案例C114：2016年湖南某镇水管站副站长余某某“平时未按要求及时对机埠设备进行有效整修维护，导致抗灾处险期间两台电排不能正常运行，且本人未按要求在岗值守”，予以免职。由于政府资金用于灾后救济而非用于防灾措施政治得分会高得多^[26]，救灾处置中的政绩远比预防灾难发生对官员声誉提升和升迁激励要大得多，因而官员对预防灾难缺乏根本动力，这也是中国包括自然灾害、公共卫生等所有突发事件忽略预防的痼疾根源所在。若能对预防灾难的成功/失职做法给予制度上的正负向激励（奖励或问责），长远看来，收益大于损失。对预防工作的失职，可以从软硬件方面设立问责标准，前者如预防决策正确与否、防灾和避灾知识的普及和逃生演练等，后者如建筑结构设计、建筑材料质量与施工优劣、平时对应急设施器材的维护保养等。有关预防决策方面的，可以参考周慧^[27]的观点：事故发生前，要尽早堵塞各种防范工作的漏洞，事后如发觉这些可事先防范好而没有完成的，官员应承担责任；事故发生前已有人（包括属下员工、传媒和公众）提出过意见，官员对此未予重视、考虑或回应失当，要负事前责任；有关预防逃生演练的成功做法，如汶川地震中“史上最牛校长”，四川安县桑枣中学校长叶志平，从1997年开始，连续多年对质量不过关的教学楼进行改造加固，从2005年开始，其每学期都要在全校组织一次紧急疏散的演习，汶川地震发生时，教学楼无垮塌，全校2 300多名师生，在1分36秒内全部转移、无一伤亡^④。这种预防的成功做法应给予大力提倡和正向激励。

国家早在“十二五”科学和技术发展规划要求加快提升自然灾害应对、监测等技术能力，但在1998—2018年暂未发现技术问责的相关案例。虽然地震等自然灾害预测技术难度较高，但加强防震抗震设计、提升建筑材料和施工质量等技术是可行的。地震破坏是地震作用与结构抗震能力较量的结果，对于同等强度的地震，设防水平越高，震害越轻；如汶川地震中，龙门山断裂带上的映秀等县镇均按7度设防，沿线村庄根本没设防，而实际地震强度达到10~11度，灾害损失可想而知^[28]，这种设防评估与专业人员技术能力有一定关系，可斟酌纳入问责范围；另外，地震中房屋倒塌和山体滑坡是造成人员伤亡的最主要两个因素，因而合理的抗震设计、优良的建筑材料、良好的施工质量可以显著提高结构抗震能力，但震区很多建筑显然未达要求^[29]。技术问责缺乏，急需补短。此外，鉴于某些自然灾害如地震极大的破坏性，对预测或预警机构的技术能力方面的失职行为，问责也应该有一定程度的考虑：曾有专家指出，汶川地震前，显现出地下流、地电阻、地倾斜等多项异常，有些异常还持续了多年且较显著，但有关地震预测部门及人员未重视，未进行科学有效、必要的调查与研究（同时涉及到技术能力和预防预警阶段问责），对这些“异常”落实不到位、震前“毫无察觉”而酿成惨痛教训^[30]。而在1976年唐山地震前，有专家提出唐山地质异常，国家地震局特别重视，召开了群测群防经验交流会，河北省地震局上半年多次派领导与专家到唐山进行现场调查工作，其中五位专家落实工作一直到地震发生时全部牺牲^[31]。两相对比，孰失职和孰称职，一目了然。

问责主体处于完全强势地位而问责客体只能被动服从，即使问责不当也无法申诉，这在一定程度上损害了问责公平。Mark Bovens^[32]认为，问责程序应包括问责客体提供信息、申诉，问责主体判断并给出结果。因而，明晰问责主客体的权限和责任范围，健全问责内容、责罚尺度和申诉程序，加强执法公平，也是政府建立公信力和提升声誉的基础。问责主体处于不同程度的强势地位，问责客体无申辩环节，如果问责主体出于自身利益和声誉考虑而对问责客体进行不当问责，若无纠错机制，势必会损害政府公信力、挫伤问责客体合力抗灾的积极性。如上文提到的案例C35对上报灾情真实数据的肖某某进行就地免职，就是如此。因而健全对问责本身的监督和纠错机制也是必不可少的。这方面在制度方面已有了进步：如2019年9月1日起施行的《中国共产党问责条例》第20、21条规定：问责对象对问责决定不服的，可以提出书面申诉，其党组织需在1个月内作出申诉处理决定；“问责决定作出后，发现问责事实认定不清楚、证据不确凿、依据不充分、责任不清晰、程序不合规、处理不恰当，或者存在其他不应当问责、不精准问责情况的，应当及时予以纠正；必要时，上级党组织可以直接纠正或者责令作出问责决定的党组织予以纠正”；2019年6月1日起施行的《中华人民共和国公务员法》第63条规定：公务员有权对不当处分进行陈述和申辩。机制建立起来了，执行是否到位就成关键了。公共卫生事件中对李文亮医生的不当问责在其死后得到了纠正，但其本人和疫情前期控制却付出了极大代价。斯人已逝，唯有痛定思痛、吸取教训，才能避免在自然灾害应急管理中悲剧重演。

总之，就组织生活而言，发起问责和接受问责归根结底是为了提高组织声誉。问责作为善政的治理工具，危机时刻的自然灾害应急管理问责，更应以公共利益为准绳，审慎考虑对问责主客体的潜在声誉影响，在问责制度设计上附加有效的正负向声誉激励，以达到最佳的防灾减灾效果。