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党的十八大以来,以习近平总书记为核心的党中央把脱贫攻坚摆在治国理政的突出位置。脱贫攻坚已取得重大决定性成就,彰显中国共产党领导的政治优势和社会主义的制度优势。随着信息技术的蓬勃发展,云计算和大数据给扶贫工作插上了高科技“翅膀”。“建档立卡要继续完善,重点是加强数据共享和数据分析,为宏观决策和工作指导提供支撑”[1]。依托于大数据相关技术,精准扶贫实现了对扶贫对象的精准识别、帮扶和管理,完成了传统扶贫方式的创新,使精准扶贫这一世纪工程成为全球减贫样板。在打赢脱贫攻坚战中,个人信息发挥了重要作用。行政机关综合利用建档立卡中的个人信息,可以更好地为贫困户画像,从而实施更加公正、有效的社会救助,让有限的资源得到更精准的分配。与此同时,亦应看到,在精准扶贫中,政府对个人信息的大规模利用,客观上导致个人的身份信息、健康情况、经济状况、住宅情况等诸多敏感信息记载于成千上万的精准扶贫项目之中。不无担忧的是,在规范个人信息利用制度阙如的情形下,如此海量的个人信息随时面临着被滥用、被泄露的风险。在2016年、2017年间,多地被爆出未经匿名化处理就公示贫困户的个人信息,造成个人信息大面积泄露[2]。此外,多地在贫困户门前悬挂扶贫公示牌,详细记载着个人姓名、致贫原因、收入水平等信息,这种方式既“伤隐私”又“伤尊严”[3]。打赢脱贫攻坚战目标的实现,离不开政府对公民个人信息的充分利用。但在充分利用个人信息的同时,政府亦须履行个人信息保护的职责。在此过程中,对精准扶贫领域个人信息的利用行为,尤其是政府的利用行为,就需要从理论上予以研究,在法律上予以回应。
Utilization and Boundary of Personal Information in Targeted Poverty Alleviation
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摘要:打赢脱贫攻坚战目标的实现,离不开政府对公民个人信息的充分利用。个人信息的“隐私性”“公共性”“可识别性”及“流动性”等多重属性决定了其是实现包容性、整体性和细致性精准扶贫的基础资源,在精准识别、精准帮扶和精准管理的不同阶段中,个人信息发挥着帮扶启动、激励引导和监测评估的作用。然而,在公共利益优先的理念下,精准扶贫领域极易出现为达成扶贫目标而容忍个人信息权益受到侵害的情形,客观上面临着利用的主体泛化、边界模糊、行为失范和程序缺失等现实困境。有鉴于此,在精准扶贫中,需要划定个人信息利用边界以确保信息利用的正当性和合法性,即界分信息利用主体、确定可利用信息的类型和形成信息利用的原则规范和程序要件。Abstract:The realization of the goal of winning the fight against poverty cannot be achieved without the government’s full use of citizens’ personal information. The multiple attributes of “privacy”, “public”, “identifiable” and “liquidity” of personal information determine that it is the basic resource for achieving inclusive, holistic, and meticulous targeted poverty alleviation. In the different stages of precise identification, precise assistance and precise management, personal information plays a role in assisting initiation, motivation and guidance, and monitoring and evaluation. However, under the concept of prioritizing public interests, in the field of targeted poverty alleviation, it is very easy to tolerate the infringement of personal information rights and interests in order to achieve the goal of poverty alleviation. Objectively, it is faced with such practical difficulties as subject generalization, fuzzy boundary, anomie behavior and lack of procedures. In view of this, in targeted poverty alleviation, it is necessary to delimit the use of personal information to ensure the legitimacy and legality of the use of information, that is, to distinguish the subject of information use, determine the type of information that can be used, and form the principles, norms and procedural requirements for information use.注释:1) 可行能力是将视角聚焦于贫困者有理由珍视高质量的生活,以及去扩展他们所拥有的真实选择能力也即实质自由。2) 在国家政策层面,《国务院办公厅关于推进社会公益事业建设领域政府信息公开的意见》(国办发〔2018〕10号)明确要求在精准扶贫领域不断扩大信息公开范围的同时应加强对个人隐私信息的保护;在地方政府规章层面,《河南省扶贫对象精准识别及管理办法》(豫办〔2016〕28号)第 7 条规定:“保护好扶贫对象隐私权,确保数据安全。”3) 中央网信办、国家发展改革委、国务院扶贫办、工业和信息化部联合印发《2019年网络扶贫工作要点》中“瞄准建档立卡贫困户,推进网络扶贫工程升级版”的要求。4) 贵州省制定的《贫困户识别规范》(DB52/T 1273—2018)指出,贫困户认定标准是由“识别依据”和“识别参考条件”组成。5) 在杨某与贵阳市白云区市场监督管理局工商行政管理一案中,当地扶贫部门在对扶贫对象信息进行审查时,发现相对人名下注册有16家公司,遂取消其扶贫资格。类似的情况还发生在张某寿、成都市郫都区市场和质量监督管理局、成都圣鑫庆建材有限公司一案中。杨某与贵阳市白云区市场监督管理局工商行政管理(工商)一审行政判决书,〔2019〕黔0103行初109号;张某寿、成都市郫都区市场和质量监督管理局、成都圣鑫庆建材有限公司其他一审行政判决书,〔2017〕川0181行初79号。来源:中国裁判文书网。6) 《重庆市扶贫对象动态管理办法》(渝扶办发〔2018〕96号)要求动态跟踪识别贫困对象,并对扶贫信息数据进行动态分类。7) 甘肃省借助“精准扶贫大数据管理平台”,实现对贫困信息的动态跟踪,列出贫困人口的“需求清单”。8) 《陕西省农村扶贫开发条例》(陕西省人民代表大会常务委员会公告(11届)第53号)第 20 条之规定。9) 《湖南省农村扶贫开发条例》(湖南省第十二届人民代表大会常务委员会公告第38号)第 11 条之规定。10) 《武汉市低收入家庭认定实施办法》(武政规〔2017〕45号)第 21 条之规定。11) 《中共中央办公厅、国务院办公厅印发关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》(中办发〔2013〕25号)要求:“落实保障措施,建立激励机制。”12) 《国务院办公厅关于进一步动员社会各方面力量参与扶贫开发的意见》(国办发〔2014〕58号)的要求:“以贫困村、贫困户建档立卡信息为基础......制定不同层次、不同类别的社会扶贫项目规划,为社会扶贫提供准确的需求信息。”13) 在金融扶贫方面,各部门要及时动态掌握建档立卡贫困户对扶贫企业金融服务的需求和获得金融服务的情况,研究制定差异化的金融扶贫政策措施,引导金融机构不断加大对金融扶贫的支持力度。《中国人民银行、国务院扶贫开发领导小组办公室、中国银行业监督管理委员会等部门关于加强金融精准扶贫信息对接共享工作的指导意见 》(银发〔2016〕155号)。14) 《云南省农村扶贫开发条例》(云南省第十二届人民代表大会常务委员会公告第57号)第 33 条之规定、《江苏省农村扶贫开发条例》(江苏省人大常委会公告第19号)第30条之规定。15) 《贵州省大扶贫条例》(贵州省第12届人民代表大会常务委员会公告2016第16号)第 89 条之规定。16) 《湖南省农村扶贫开发条例》(湖南省第十二届人民代表大会常务委员会公告第38号)第 12 条之规定、《四川省农村扶贫开发条例》(四川省第十二届人民代表大会常务委员会公告第33号)第 53 条之规定。17) 《社会救助兜底脱贫行动方案》(民发〔2020〕18号)中“健全完善监测预警机制”的要求。18) 《社会救助暂行办法》(中华人民共和国国务院令第709号)第 55 条之规定。19) 《新疆维吾尔自治区农村扶贫开发条例》(新疆维吾尔自治区第十三届人民代表大会常务委员会公告第5号)第 53 条之规定、《河南省扶贫开发条例》(河南省第十二届人民代表大会常务委员会公告第80号)第 59 条第 2 款之规定。20) 《重庆市扶贫开发办公室关于开展贫困户位置信息采集工作的通知》(渝扶办发〔2018〕37号)要求:“入户采集建档立卡贫困户的位置信息,即贫困户住所的经纬度。”21) 徐某富与闽侯县民政局、闽侯县人民政府民政行政管理(民政)一案,福州市仓山区人民法院行政裁定书,〔2019〕闽0104行初337号。来源:中国裁判文书网。22) 《广西壮族自治区扶贫开发条例》(广西壮族自治区人民代表大会常务委员会公告12届第82号)第 54 条之规定。23) 《内蒙古自治区农村牧区扶贫开发条例》(内蒙古自治区第十一届人民代表大会常务委员会公告第46号)第 17 条之规定。24) 直接识别就是通过直接确认本人身份的个人信息来识别;间接识别是指现有信息虽然不能直接确认当事人的身份,但借助其他信息或者对信息进行综合分析,方可确定当事人的身份。25) 《广州市最低生活保障办法》(广州市人民政府令第168号)第 30 条第 1 款之规定。26) 《民法典》第 1034 条第 3 款之规定。27) 《人力资源社会保障部办公厅、财政部办公厅关于在就业补助资金使用信息公开中进一步加强个人信息保护的通知》(人社厅发〔2017〕149号)中“严格信息使用”的要求。28) 《社会保险个人权益记录管理办法》充分体现了“信息风险防控原则”的理念,除了要求信息机构对个人权益数据进行日常的安全管理和维护之外,还明确规定应加强对个人权益数据的应急预案管理和灾难恢复演练。《社会保险个人权益记录管理办法》(中华人民共和国人力资源和社会保障部令14号)第 11 条和第 25 条之规定。29) 叶某发与湛江市人民政府信息公开一案,湛江市中级人民法院一审行政判决书,〔2019〕粤08行初71号。来源:中国裁判文书网。30) Goldberg v. Kelly, 397 U.S. 254 (1970)。31) Mathews v. Eldridge, 424 U.S. 319 (1976)。32) 广西省宜州市扶贫开发领导小组印发《关于进一步做好贫困人口动态调整工作实施方案》(宜扶领发〔2017〕187号)规定,对于剔除错评的贫困户,行政机关应“入户告知”其信息情况,并听取相对人的意见,对有异议的信息内容进行复查。33) 例如保甲法、分层法、以民辨民法、容貌辨别法、公众检举法等。
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