20世纪80年代以来，新公共管理运动的浪潮迅速席卷全球，滥觞于此时的政府绩效管理被视为一种政府变革的手段和工具，逐渐成为学者和实践者共同关注的焦点^[1]，也成为公共管理研究中的一门“显学”。在相关理论指引下，西方国家的政府绩效管理从实践探索走向了制度化的建构历程，如今四十多年已经过去，“它的故事依然在继续”^[2]。以美国为例，政府绩效管理持续的制度化建设大致经过了三个阶段，其标志为1993年施行的《政府绩效与结果法案》（GPRA）、2002年的“项目评估分级工具”（PART）和奥巴马政府修订的《政府绩效与结果修正法案》（GPRAMA），通过这一系列政策措施，给政府绩效管理活动持续推行提供了制度化保障。在西方国家的新公共管理影响下，伴随着国内行政管理体制改革内生需要的拉动，中国政府绩效管理被列入中央和地方各级政府的政策议程之中，成为公共管理领域内十分活跃、令人瞩目的创新实践，与行政审批制度改革、行政问责同时成为重要的改革工具，并从绩效评估向绩效管理拓展，正在形成一种新的行政管理模式^[3]。

随着改革开放的纵深推进，中国各级政府的绩效管理实践探索紧紧围绕着人事管理、财政管理和公共事务管理三个方面展开，最终形成了诸如“甘肃模式”“烟台模式”“思明模式”“青岛模式”等以“模式”冠名的绩效管理和评估活动^[4]。但经过二三十年的发展，只有一些地方政府绩效管理的实践探索和模式持续到今天，相当一部分模式中途“夭折”。如20世纪90年代末一些省、市、县、乡纷纷推行的“万人评议政府”活动，基本上都没有持续下来。其原因很大程度上是万人评议机关活动本身是一种“政绩工程”和“形象工程”^[5]，在具体的运行过程中则表现出“为了评估而评估”的形式主义特征，所评出的结果信息未能有效应用于改进绩效的实践中，缺乏持续运行的动力机制。所以，研究地方政府绩效管理制度持续发展的动力机制和路径十分必要，这对于政府绩效管理避免中断并沿着持续发展方向改进具有重要的现实意义。

与本研究相关的已有文献主要分为两个方面。（1）对国外政府绩效管理持续推进的原因分析，主要表现为三点：一是发达国家的政府绩效管理制度建设中，有相应的“推进机制”，从而确保了政府绩效管理的持续运行。不同国家由于政治结构不同而表现出不同的绩效管理持续推进机制和模式，如美国形成了“分权基础上立法部门主导”模式，英国形成了“反应性立法与行政主导”模式，日本则处于两者之间但接近英国行政主导模式^[6]。这种推进机制深深地嵌套在政府绩效的立法活动中，从法律层面为政府绩效管理持续发展提供了保障^[7]。二是通过政府绩效管理活动本身得到的绩效信息在使用过程中改进提升绩效，推动了整项绩效管理活动和制度的持续进行，从而形成了一种良性循环^[8-9]。绩效信息是政府绩效管理活动的直接产出，只有将政府绩效信息充分使用起来才能实现其价值，绩效信息的使用方在长期的治理活动中需要这种绩效信息的供给，因而客观上推动了政府绩效管理的持续发展^[10-11]。三是经过多年的发展，政府绩效管理实践已经深入人心，公职人员和社会民众对政府绩效评价活动的关注和认同推进了制度自身持续发展^[12]，这使得政府绩效管理在后续运行过程中减少了来自各个层面的阻力，并且给运行中存在的问题提出解决对策建议以助力绩效管理制度的完善和持续运行。（2）在对中国政府绩效管理的问题分析中，从侧面得出政府绩效管理持续推进中面临的难点和制约因素等，可以为分析政府绩效管理持续性提供视角^[13-15]。其中，只有少量研究对此进行了系统的探讨，如何文盛等^[16]以“甘肃模式”为对象分析了该模式持续发展的影响因素，认为主要有法律制度保障薄弱，缺乏连续、稳定的政治支持，公民参与度有限，评估体系存在缺陷等。

总之，已有的研究珠玉在先，对透视政府绩效管理制度提供了多个视窗，但很少有研究深入探讨中国地方政府绩效管理持续性问题，本文正是以此为切入点，借助于清晰集定性比较分析方法（clear set Qualitative Comparative Analysis，csQCA），收集改革开放以来中国地方政府绩效管理的典型实践和模式的案例，通过对不同影响因素的分析，最后得到地方政府绩效管理持续推进的路径。

制度是人为设定的用以形塑人类互动关系的约束框架，它包含了规则和程序、组织与结构、规范与秩序、价值理念、意义共识和认知框架等^[17]。政府绩效管理制度就包含了这些要素，如绩效的价值理念（“3E”^①、满意度、公平性、透明性等）、绩效管理的规则与程序（指标设计、数据收集、绩效评价、绩效沟通、信息使用等）、绩效管理的意义共识和认知框架（价值建构、合作生产）等。这使得政府绩效管理制度成为一种复杂的系统，它的演进和持续发展是制度内外部多种因素共同影响和作用的结果。本文结合政府绩效管理自身的制度运行逻辑，在对政府绩效管理持续性相关研究进行梳理的基础上，建构起影响地方政府绩效管理持续运行的分析框架。其原因变量主要表现在区域环境、公众参与、领导支持、绩效单元、管理水平和信息使用六个方面。

1. 区域环境。地方政府在向社会提供公共物品的过程中扮演着重要角色，它通过员工管理、计划、调节利益网络、官僚控制和战略制定等方式产出绩效，当然也要受到发展水平等区域特征的影响^[18]。事实上，绩效管理和绩效评估深受区域经济和社会发展大环境的影响。如在20世纪90年代以来的地方政府绩效管理模式中，不同的区域环境导致了不同模式的出现，如有的地方民营经济环境不佳要求通过第三方评价的结果使用来改善，形成了“甘肃模式”；有的地方因经济发展中出现矛盾要求通过满意度调查来解决，形成了“万人评政府”。区域环境中带来的现实问题和困惑催生了各种政府绩效管理制度的设立。与此同时，区域环境是不断变化的，如经济迅速发展的同时也带来了大量复杂的问题，民众的价值偏好和利益诉求也不断变得复杂多样，这对政府有效提供高质量的公共服务带来了新的挑战，势必要求政府创新治理方式，转变职能，进一步发展和创新绩效管理制度来应对挑战。复杂多样的区域环境为政府绩效管理提供了外在动力。相反，在区域环境相对封闭落后的情况下，面临的新问题和新困难较少，仅凭已有的手段和思路就能解决一些惯常问题，缺少推进绩效管理探索和创新的动机。即使存在一些绩效管理活动，也只是为了当初特定问题而设立，这些问题解决之后就不了了之，如20世纪90年代许多城市实施的“万人评政府”。不同地区由于经济社会发展水平不同，深刻地影响了地方政府绩效管理的发展。

2. 民众参与。公众参与对政府绩效管理制度的完善、创新和持续发展具有重要的战略意义，它不仅赋予行政管理活动更多的公共性，而且使其参与到政府绩效管理的过程中，成为绩效管理持续发展的推动因素。Heinrich^[19]认为公民参与推动绩效管理持续发展的原因在于：形成更有效的合作与伙伴关系以及关注重要的结果，将结果信息应用于提升绩效的各个领域，并通过民众参与形成新的绩效预期，要求政府不断推进绩效管理制度的创新和完善来实现这种社会民众的预期。民众是政府绩效的消费者，通过参与政府绩效管理过程，民众又是政府绩效的生产者，这使得政府绩效管理成为一个开放的系统，增强了适应环境变化和吸纳外部意见的能力。总之，公民参与政府绩效管理的本质是一种公共事务的多元治理过程，它强调政府与社会的互动关系和合作生产，把公众引入到绩效评价的全过程，对政府管理中的责任、公平、回应性、质量和成本等方面进行监督和评价^[20]，形成了一种新的“绩效治理”^[21]模式，民众参与为绩效管理制度的运行带来外部动力。因而民众参与和地方政府绩效持续发展之间有着密切的关联。

3. 领导支持。中国地方政府绩效管理本质是央地结构下地方政府的一种创新行为。改革开放以来地方政府绩效管理的实践探索具有“试验主义治理”^[22]风格，即首先地方先行先试，在局部范围内进行“试点”运行，然后总结经验，如果成效显著则得到上级支持而向全国推广。在这个过程中，最关键的是地方政府绩效管理受到中央和地方多级领导的关注或支持。中央的支持表现为领导人给予充分的肯定并号召其他地方向其学习，如20世纪末烟台实施的“社会服务承诺制”得到广泛关注，1996年国务院纠风办召开了推广烟台经验的会议，同时在大连组织召开了12个城市推广烟台经验的座谈会，使得“社会服务承诺制”在全国范围内推广^[23]。地方领导的支持也是推动政府绩效管理持续发展的重要因素，他们的支持行为主要有探索新的绩效管理模式并不断推进制度化建设、注重实际评估结果的学习和应用、亲自挂帅作为绩效管理部门的负责人，以及重视绩效评价结果的应用等。而许多地方政府绩效管理中断或无法持续就是由于没有得到充分的领导支持，或者由于换届调动等因素出现“人走政息”现象。所以，领导支持在地方政府绩效管理的持续推进和创新发展中起着重要作用。

4. 绩效单元。从宽泛意义上讲，所有政府的产出都可视为绩效，但这必须有个前提——政府的产出活动必须符合当时环境下的公共价值^[24]。公共价值在不同时期具有不同的表现形式，因此不同时期的绩效单元也有所不同，如新公共管理时期绩效单元最重要的是效率，在后来的发展过程中绩效单元更加多元立体，包含了满意度、公平正义等。所以，绩效管理的制度设计中应包含最新时期的绩效单元才能符合时代的要求，不至于落伍。但在实践中，大部分地方政府绩效管理中所涉及的绩效单元只有“效率”一种，对此的实际评价中指标设计也显得粗陋，评价所得的结果信息无法对下一步决策和管理提供实质上的帮助，所以很多绩效评估活动因为无法得出真正有用信息而被迫中断。只有兼容了时代发展中多种绩效单元的绩效管理制度才能反映绩效生产的实际情况，进而增加政府绩效管理制度的适应性和持续性。

5. 管理水平。地方政府绩效管理是一个应包含绩效目标、指标体系、评价方式、技术支撑、绩效沟通等在内的制度体系。但是，这种制度体系并不是刚开始就完备的，囿于各种条件限制，有的地方实践中绩效评价目标不明确，指标体系建构不能有效反映政府工作，缺乏必要的硬件和技术支撑，最终的制度化建设不高。毫无疑问，制度化水平高，在以后的发展中会起到制度强化作用，形成有效的强化系统；而在制度化水平不高的状态下，系统内部各要素之间无法实现有效链接，在环境突发变化的情况下会失去协调发展的能力，导致整个制度断裂。绩效立法是考量一个地区政府绩效管理水平的重要内容，此外还有同级人大和相关部门出台的政策法规或规章条例。它们不仅对绩效管理的内涵、核心理念、主要环节等有明确规定，各部门依法行事，而且也对政府绩效管理相关机构进行技术指导。纵观国外政府绩效管理的经验，最重要的一条便是通过法制化建设保障其管理水平，进而有效保证绩效管理到持续推进。

6. 信息使用。政府绩效评估的最重要结果便是绩效信息，对信息进行利用方能体现它的价值，进而对政府绩效管理制度持续发展提出要求，即持续地提供政府绩效信息^[25]。绩效信息可被用在人事晋升激励、财政资源分配决策和工作监督控制等活动中，实现评估的目的和价值。但实践中，有的部门没有充分利用评估信息，而将评估视为一场“政治作秀”，导致绩效评估活动不了了之，没有持续推进的动力。各种“响应领导号召”的运动式绩效考评、“上有政策、下有对策”的消极抵抗、“轰轰烈烈华而不实”的表面文章、“形式化、走过场”的形式活动，绩效信息得不到有效使用，使得绩效评估和管理实践浮于组织运行表层，失去了长期存续的根基。诚如有学者提出的：“政府绩效管理的持续改进需要政府管理者对绩效信息足够重视和充分使用，将绩效信息融入政府管理循环和绩效管理循环，促进政府管理系统和绩效管理系统前后相继并螺旋上升”^[26]。所以，从政府绩效管理的目的来看，绩效信息的使用是推进政府绩效管理持续发展的一个重要动力。

通过以上对地方政府绩效管理是否持续的原因和条件进行分析，总结出本文的分析框架，如图1所示。

图 1影响地方政府绩效管理持续发展的分析框架

社会科学研究中很大一部分是透过现象对背后因果逻辑进行解释，其中回归分析在大样本和对变量平均作用的研究中有其他分析方法无可比拟的优势，但在小样本分析中显得相形见绌。相比之下，定性比较分析（Qualitative Comparative Analysis，QCA）是一种从小样本中建构研究议题的因果关系，从集合论的视角观测原因变量和结果变量之间的关系，并以布尔代数算法的形式分析问题和建构逻辑过程，强调通过实证资料与相关理论进行对话。该方法提供了分析社会现象的整体视角，社会现象发生的原因条件之间往往是相互依赖的，因而在分析过程中要求一种整体的组态视角^[27]。

QCA作为一种研究方法最重要的特征表现在：首先，承认非对称性关系的普遍存在，即逻辑上讲的必要非充分条件和充分非必要条件。为了描述这种非对称性程度，用一致性（consistency）来度量，其取值在0~1之间，越接近1说明越能体现出非对称的充分关系。该方法还关注覆盖度（coverage），即在多大程度上保证原因变量的集合是达到因果变量集合的唯一路径，同样取值在0~1之间，越接近越说明原因变量的集合是达到结果变量集合的唯一路径^②。其次，关注路径而不是独立的变量。一个社会现象的形成是多种变量和路径共同作用的结果，而不是某一个因素引致的。如在X1*X2*～X3→Y和X2*X4*X5→Y^③中，实现Y的路径有两条，一是X1、X2与非X3的组合，二是X2、X4与X5的组合。

总之，复杂的社会现象难以像自然现象那样精确量化和估计，其中蕴藏一种“互克性（不相容）原理”，即随着系统的复杂性增加而对它的精确化能力会降低。由此QCA又发展出四种操作方案，即清晰集、模糊集、多值集和时序性定性比价。综合资料数据的整体情况，在此选用清晰集定性比较的方法进行分析。

比较定性分析对样本量的要求并不高，在15~80个样本规模上都可以运用，并在变量由二分形式组成的中小规模研究中具有较大优势^[28]。在选取样本时需要注意的是，由于地方政府绩效管理的内容不同，可以划分为人事领域内的人事绩效、财政领域的财政绩效和公共事务领域内的公共事务绩效。全国范围内的人事绩效和财政绩效管理比较相似，且有比较成熟的模式，在是否持续方面没有显著的差异性，因而本研究的样本圈定在公共事务绩效领域。所选定的具有代表性的样本有23个^④，以实现对地方政府绩管理可持续性的深度挖掘，如表1所示。

基于清晰集定性比较的研究方法需将变量按照“二分归属”的原则设置，将结果变量即地方政府绩效管理发展状态（Y）分为“持续”和“中断”两类（如表1所示）。其中“持续”是该绩效管理实践从诞生以来一直延续到现在，其演进过程可能经历了制度的强化和创新，如杭州的绩效管理模式经理了20世纪90年代目标责任制考核、2000年后的满意度评价、2005年后的综合考核评价和2011年后的全面绩效管理四个阶段，虽然中间过程中的考核内容和形式有所添加，但其本质上自绩效管理制度初创以来毫无间断地延续，因而对类似的案例编码为“1”。“中断”是该绩效管理模式在该地区只持续一段时间，无论期间扩散效果和社会评价如何，如最典型的“甘肃模式”，它从2004年持续到2006年，尽管开启了第三方评估政府绩效的先河，对其他地方的政府绩效评估和管理具有借鉴意义，但是在以后的时间里，该模式没有依照原先的评估程序和理念对该地方政府部门（甘肃省直机关和14个市州部门）进行评估，因而该模式“中断”。所以像类似的模式只要没延续到今均视为中断，编码为“0”。本文主要关注前者，即地方政府绩效管理的可持续性。

原因变量的编码规则如下：（1）区域环境（A），用该地所处的区域位置表示该地整体上的经济社会复杂程度和绩效管理环境特征，若地区处于东部记为1，处于中西部记为0。（2）民众参与（B），政府绩效管理体系中可以划归出三种权力形态——评价权、监督权和组织权^[29]，只要组织权由独立或委托的第三方机构享有，那么就会有实质性的民众参与，记为1，否则记为0。（3）领导支持（C），有上级支持和领导人关注记为1，如20世纪90年代烟台开启的社会服务承诺制，得到了中央政府的肯定和支持，并号召其他地方进行学习，没有关注或者上级叫停记为0。（4）绩效单元（D），新公共管理时期建构的绩效单元主要是“3E”，如果某项地方政府绩效管理活动中建构的绩效单元超越了“3E”，如增加了公平、社会稳定、环境发展等和经济社会发展相匹配的绩效单元，则记为1，否则记为0。（5）管理水平（E），若某地方政府绩效管理活动有高水平的、成熟的规章制度支撑记为1，主要有同级地方人大的立法或者政府部门的规章制度，若没有此类成熟的制度则记为0。（6）绩效信息使用（F），相关单位（无论是评价者还是被评价者）对从评估得出的绩效信息有实际、有效使用并进行绩效改进提升的记为1，否则记为0。

定性比较分析一般需要检测原因变量对结果变量的必要性，当结果发生时，如某一条件始终存在，则认为该条件是结果的必要条件。一致性（consistency）是衡量必要条件的重要标准，一般情况下，它达到了0.9就可以看成X是Y的必要条件^[30]。通过软件分析单一原因变量是否构成地方政府绩效管理持续发展的必要条件，结果如表2所示。发现管理水平的一致性为0.846 154，说明它对地方政府绩效管理的可持续发展产生了重要影响，这也印证了相关研究中得出的结论，既完善的政府绩效管理制度措施能为其持续推进提供保障^[31]。但是，毕竟每一个变量的一致性均小于0.9，即各个原因变量都不足以构成地方政府绩效管理持续发展的必要条件，也就是说，单一变量无法全然解释结果变量。

组态分析是对多个条件交叠影响下产生结果的过程分析，能够确保即使在掌握少数条件的情况下依然能够进行模型建构。和单变量的必要性分析一样，组态分析的衡量标准也是一致性，一般认为充分性的一致性水平不得小于0.75。对于频数阈值确定，需要视样本规模而定，对于中小样本的频数阈值设定等于1即可，大样本的设定应大于1。本文确定一致性水平为0.8，频数阈值为1。

由于现有研究关于上述六个条件分别和地方政府绩效管理制度持续发展之间的关系尚未达成一致性结论或没有清晰的理论预期，所以无法进行反事实分析。因而，同已有的研究一致，在产生中间方案的步骤中，面对六个条件的何种状态会引致政府绩效管理制度持续发展这一问题时，选择“存在或缺席”^[32]。通过软件分析，得出三种不同的组态方案：复杂方案、中间方案和简单方案。其中，复杂方案拒绝违背任何事实，其产生不对变量设置进行任何变更；简单方案依照结果变量的强弱而呈现，相对简洁，但会出现违背事实的情况；中间方案介于两者之间，即不会违背事实案例，也不会一成不变地按照变量设置出现，一般被认为是最能说明问题的方案。在呈现的结果中，中间方案和复杂方案比较相似，遵循已有的研究惯例，本文汇报组态分析的中间方案，并以简单方案辅助，制成表3。

从表3中可以看出，影响地方政府绩效管理持续发展的组态呈现出四种形式，且均通过了一致性，可将其视为驱使地方政府绩效管理持续发展的充分条件组合。总体一致性为1，总体覆盖度为0.846，说明以上四种组合能够解释84.6%的案例。

从单个组态来看，组态1（A*B*c*E）^⑤中有效的管理水平和民众参与以及较好的区域环境发挥了核心作用，原始覆盖度和净覆盖度均为0.153，表示该组态能解释15.3%的案例。组态2（A*C*d*F）中政府绩效信息的有效使用、领导强力支持、较好的区域环境的存在以及单一绩效单元共同发挥了核心作用，其覆盖度在四个组态中最高（0.538 40），总共解释53.8%的政府绩效管理持续发展案例。组态3（c*d*E）中单一的绩效单元、弱领导支持以及高管理水平的存在发挥了关键性作用，其覆盖度为0.076 92，在地方政府绩效管理持续发展的23个案例中，此组态仅能解释一个案例。组态4（a*D*E）中，多元的绩效单元和高管理水平的存在以及弱区域环境的缺失发挥了核心作用，民众参与发挥了辅助作用，覆盖度为0.076 92，仅能解释一个案例。从横向上来看，管理水平的存在是三个组态的核心条件，说明它对地方政府绩效管理的持续发展具有重要的作用，也印证了表2中的结果。

通过csQCA有效识别了引发中国地方政府绩效管理持续发展的四条路径，表明了影响绩效管理制度的可持续性路径的殊途同归和多重并发。按照此四条路径的核心条件和背后的逻辑，本文将其归纳为两类：创新驱动型和路径依赖型，如表4所示。

表 4地方政府绩效管理持续发展的两种模式

模式		组态	组态视图	典型案例
创新驱动型	治理创新型	组态1、组态4		杭州政府绩效管理实践：从20世纪90年代起，杭州就开始了目标责任制，以后的发展过程经历了四个阶段和三次跨越 武汉电视问政：定期聚焦相关议题以广播电视为中介，形成一套稳定的“看、问、评”绩效问责模式
	管理创新型	组态3		哈尔滨政府绩效管理立法：2009年开始实施《哈尔滨市政府绩效管理条例》，成为中国首部地方性绩效管理立法 佛山市绩效管理：出台《佛山市绩效管理暂行办法》《佛山市绩效管理暂行办法实施细则》政府绩效管理相关制度措施，确保绩效管理正常运行
路径依赖型		组态2		福建省政府绩效管理实践：2000年福建开始启动，在发展过程中经历了“绩效考评→绩效评估→绩效管理”三个阶段 青岛模式：1999年开启目标责任制，随后形成多样化的“民考官”机制，将目标责任落实贯穿到绩效管理的始终
注：组态视图中表示该条件存在，表示该条件不存在。

创新一方面是打破，另一方面也是更高层次的持续。政府绩效管理的创新模式在本质上是通过各种管理理念、方式和技术等方面的突破，来推动制度的持续运行。管理技术和理念的创新具有积累性，能为制度的持续运行带来积极的示范效应，具体表现在以后的制度运行中推进其适应性学习和知识积累，使得创新在时间上持续，在空间上扩散^[33]。通过创新，为政府绩效管理制度的持续运行提供了内在的动力，保证了制度不会随时中断。根据表4，地方政府绩效管理创新有三个组态（组态1、组态3、组态4），虽然它们的创新形式不同，但根本上是通过创新以提升管理水平和优化绩效的组织管理流程，减少政府绩效管理持续运行的阻力。

该类型表示的是高程度的民众参与、有效的管理水平和良好的区域发展环境的组合，从而形成了以治理为中心的政府绩效管理模式。传统的政府绩效管理是新公共运动背景下生成的一种变革政府部门以提升效率的理性化工具，主张将财务成本、效率、效益和责任等方面结合起来实现对政府生产结果的评价。在这种模式下，很显然缺失了公共价值的引导，最终出现“产出是怎样的则评价是怎样的”，很大程度上只是对结果的浅层描述，绩效管理得出的结果的使用极其有限，出现“评而不用”的现象。同时，在公共事物治理面临迅速变化的环境中，以结果为导向的绩效评价无法有机镶嵌在这种环境中，长而久之，会使得政府绩效管理陷入中断的窘境。

因此，替代传统“绩效管理”模式的“绩效治理”模式成为一种推动制度持续发展的重要路径。根据表4，治理创新推动路径是多种要素综合作用的结果。首先，迅速变化的经济社会环境对绩效管理制度持续推进提出了要求，即打破以前封闭单一的绩效管理系统和反思工具主义的导向原则，建立起适配复杂环境的绩效治理体系。传统的绩效管理的着力点是效率，这在一段时期内对于发展地方经济起到积极作用，形成了“晋升竞标赛”逻辑^[34]。但是，随着经济社会环境的变化，各项社会复杂问题和社会矛盾日益呈井喷式增长，这客观上要求政府变革绩效管理理念和方式，以创造出符合当时环境的绩效。在这个过程中，创新的逻辑是地方政府面对随时变化的经济社会环境，不断按照社会公共价值和民众的绩效诉求创新绩效管理理念和体系。如刚开始关注于结果导向的“3E”，之后随着经济发展和物质得到满足，满意度、公平性等成为重要的评价内容，“十八大”以来又增加了获得感、幸福感和安全感等作为重要的绩效内容。其次，民众参与成为绩效治理创新的重要动力。绩效治理区别于传统的绩效“管理”最根本的是具有实质性的公民参与，它既是建构一种更具包容性、有效性与合法性的公共管理实践方式，也是公共服务伦理价值的回归^[35]。在这个过程中，民众通过满意度评价、绩效申诉、绩效沟通、绩效改进建议等方式将参与到政府治理中，从绩效的需求端形成了创新推动动力。最后，制度化的管理措施为绩效管理创新持续运行提供了系统性的支撑。创新不仅是打破，更需要制度来维护创新成果，否则有的创新措施会是昙花一现。总之，在治理创新型的持续模式中，区域环境、民众参与和制度水平三者相互影响，共同形塑了以治理为核心的地方政府绩效管理持续推进路径。

杭州的政府绩效管理实践最能解释这种“治理创新型”的发展路径。20世纪90年代以来，在全球经济形势和宏观政策影响下，杭州作为沿海开放城市，对发展经济更加敏感。为了解决机关干部“下海”带来部门队伍不稳定问题和提高部门效率，杭州市党政各部门以经济发展为工作重心。为了应对发展任务，市级机关开始推行目标责任制。1992—1999年，随着目标责任制的不断完善，政府的治理能力和行政绩效提升明显，目标责任制为杭州市级机关注入了新的活力，促进了杭州经济社会全面发展^[36]。具体做法是：各部门领导的目标完成情况代表了该部门绩效；年初或年底召开单位负责人会议，对目标进行考核选出先进单位；对先进单位进行表彰奖励。2000年，杭州经济迅速发展，但在招商引资、科教发展等方面依然存在问题，机关部门普遍存在“四难综合征”（门难进、脸难看、话难听、事难办），为此，展开了“满意评选”活动。2005年以来，随着“科学发展观”理念的普遍深入，杭州市在此背景下整合目标责任制和“满意评选”活动，形成目标考核和社会评价两个维度，并增加领导考评，实施三维一体的综合考核评价体系。2006年，增设创新创优绩效评估，形成“3+1”综合考评模式。该创新模式通过在不断变化的社会经济环境中强化制度建设和拓展民众参与渠道，其核心价值是“创一流业绩，让人民满意”，通过民众参与，让绩效管理体系在自身有效运转的同时也提升制度发展的持续性。它在本质上形成一种以绩效治理为中心的创新型发展之路，使得绩效管理持续至今。

该类型是单一绩效单元、弱领导支持和有效管理水平的条件组合。在原始制度化水平不高且绩效信息不能有效使用时，为防止政府绩效管理作为一把手一时兴起的“花架子”，法制化无疑是推动持续发展的重要路径。在许多时候，包括政府绩效管理在内的多项政府创新项目往往是一把手所推动的，而且也成为一把手的“政绩工程”。但是一把手的变动十分频繁，新任的一把手通常要有自己的政绩，容易搁置或忽视前任发起的创新项目，从而造成了创新的不可持续性^[37]。因而，对一把手变动引起的创新项目中断应有一套完善的制度体系来应对。目前，全国范围内还没有统一的政府绩效法规，地方权力机关可以根据《立法法》制定相应的“绩效管理法”。地方政府通过相关的“绩效法律”建设将绩效计划、绩效考评、绩效信息获取、绩效沟通与问责、结果使用等纳入到一个统一的制度框架内，创新绩效管理和评估体系，使之成为一种常态化的政府行为，将其延展到每一项公共事务的治理活动中。所以，法制的完善是管理创新的重要内容，它成为地方政府绩效管理持续性和权威性的依托，不因主要领导者的流动而终止。

中国地方政府绩效管理立法为数不多，首部地方性法规是2009年10月1日实行的《哈尔滨市政府绩效管理条例》。事实上，哈尔滨在之前并没有鲜明的绩效管理“模式”和丰富的经验，只是在特定背景下展开绩效立法。在以前的干部考核中，领导干部将经济发展指标看得过重，在评估中经常出现“官出数字、数字出官”的扭曲现象。因此，该条例从政治建设、经济建设、社会建设、文化建设和自身建设五个方面对区县政府机构绩效进行评价，尤其是创新了绩效计划、绩效诊断、绩效申诉和绩效问责等制度设计，通过流程开放、公众参与和注重沟通、权力机关监督和第三方评估等，不仅使政府绩效管理实现了自身的功能，同时也推进了各部门绩效管理的持续运行。再如佛山市的法制化，虽然法律效力低于《哈尔滨市政府绩效管理条例》，但随着《佛山市绩效管理暂行办法》《佛山市绩效管理暂行办法实施细则》等文件的出台，有效协调了多元主体间、主体与被考评对象间、被考评对象内部间、被考评对象与社会公众间的关系。绩效管理已被党政机关的工作人员和民众所认同并接受，从而为绩效管理持续发展提供了社会心理基础。

该类型（组态2）是单一绩效单元、有效绩效信息使用、强领导支持以及有利区域环境的组合，本质上是依赖于原有的制度框架，在不断变化的环境中逐渐调适，使原有的制度延续下来。路径依赖型的地方政府绩效管理持续发展在本质上是一种制度自我强化的过程，它区别于前面的创新推动型，在没有重大事件影响的情况下，进行温和的边际调整。在这个过程中，经济发展环境的变化和绩效信息的有效使用是推动边际调适的重要因素。以福建省的政府绩效管理实践来解释该模型。

福建省从20世纪90年就开始探索实行政府绩效管理，1995年将行政效能监察推广到全省，通过对政府及其工作部门履行职责和管理活动的效率、效益、效果进行全面考评，以提升政府行政效率，改进机关作风，建设透明、廉洁、高效的现代政府^[38]。在这种绩效管理中，最重要的就是强调绩效信息的充分使用，通过绩效信息的使用来达到改进绩效的目的。显然，这时期的绩效管理探索明显打上了新公共管理运动中“结果导向”和“工具主义”的烙印，但它符合当时福建作为沿海开放省份要求迅速发展经济的要求。此后的绩效管理实践基本上都是对此做法的拓展和制度化建设。2000年发布的《关于展开机关效能建设工作的决定》中补充了机关效能考评和奖惩的制度措施；2005年，在九个设区市政府和省政府的23个部门展开绩效评估工作；2011年福建省作为全国政府绩效试点地之一，在以前实践基础上初步建立起了覆盖省、市、县、乡四级的政府绩效管理体系。纵观该案例，其持续运行的特色便是将机关效能建设计贯彻始终，不断地将评价结果使用起来以提升政府效率，并在经济社会环境变化中对绩效管理制度作出调适。

通过清晰集定性比较分析方法，总结出推动地方政府绩效管理持续发展的两种类型：创新驱动型与路径依赖型。按照原因条件的组合方式，创新推动地方政府绩效管理持续发展的路径有治理创新型和管理创新型两种。治理创新型最重要的是一种治理体系的重塑，它强调社会和其他主体参与到政府绩效管理的全过程，不仅仅是简单的绩效评价，更是一种绩效的合作生产和公共价值的共同建构。只有政府产出的绩效符合公共需求，且最大化地降低绩效损失时，才能够确保绩效管理的生命力，持续性也就顺理成章了。管理创新型最重要的表现为治理能力的提升，通过制度化的措施规定政府绩效管理的每个环节，使其有法可依有理可据。这种持续性是一种外源性的推动，即通过制度化的措施促使绩效管理稳定持续发展。在绩效管理不够深入的当下，这种方式应当发挥重要作用。此外，路径依赖型则是在缺乏有效外部动力的情况下，在政府绩效的组织管理过程中通过内部有效的信息使用或领导支持等推动，形成一种循环的绩效管理流程，在这种逻辑下，地方政府绩效管理随着环境的变化作出渐进调适，从而一直持续下去。

值得注意的是，通过QCA分析识别出地方政府绩效管理中断的两条路径：一是没有绩效信息的有效使用和低程度管理水平的组合；二是单一的绩效单元、低度管理水平以及绩效信息未有效使用的组合。这两条路径的影响因素中最大公约数是绩效信息未有效使用和管理水平低下。事实上，政府绩效信息使用是整项绩效管理活动中的“大问题”^[39]，因为只有将信息有效使用起来才能完成政府绩效管理的最后一个环节——改进绩效，进而实现绩效管理的价值^[40]。可是现实中大量的政府绩效评估所得信息并未真正得到有效使用，这成为绩效管理的“阿喀琉斯之踵”。同样，低程度的管理水平既缺乏相应法律法规的制度保障，也无法促使政府绩效管理持续进行。事实上，中国许多地方政府绩效管理的探索实践正是由于此原因而中断，如“甘肃模式”“烟台模式”等。在缺乏相关法制框定的情况下，政府绩效管理活动不再是一种必要的政府活动，它容易受到部门领导的影响，可以随时兴起也可以随时终止。

通过本文研究，对于政府绩效管理有以下两方面的实践启示。

1.从制度建设方面，应该积极推进地方政府绩效管理的法制化进程，从法律上规定政府绩效管理的内涵、绩效管理组织机构、绩效管理的适用范围、绩效管理规划和绩效报告制度，确立绩效沟通和绩效改进机制。中国从2011年开始的政府绩效管理试点已经整整十年，应借此机会总结试点中的有效经验和理论模式，推进全国层面的绩效管理法律体系建设。在推进法制化的同时，应当重视政府绩效的社会价值建构，因为社会价值是政府绩效生产的源泉，也是激发绩效治理的内生动力^[41]。社会价值是复杂的，需要进一步建构为公共价值，在基础上进行政府绩效管理，只有体现公共价值的绩效才能获得合法性和支持，也才能使绩效管理获得持续发展的生命力。

2.从政府绩效管理的组织过程方面，应当强化对政府绩效信息的使用和加强领导支持。将绩效信息作为政策调整、预算管理、资源调配和人事升迁等方面的重要依据，避免评估的结果成为一场临时活动和政绩工程，这样才能实现绩效管理的目的——绩效改进，最终形成绩效管理的闭环以推动其持续发展。同时加强各级领导的支持，尤其是对地方一把手的关注，不因人事调动而出现“人走政息”和“新官不理旧账”的现象，做到政府绩效管理的“一张蓝图绘到底”。