在中国社会主义公有制为主体的经济制度下，央企在国民经济领域占据着主导地位，控制着整个国民经济命脉。承担社会责任、履行国防义务是央企与生俱来的使命，并且有承担更多更重社会责任和国防义务的要求。国民经济动员是国防动员的重要组成部分。显然，央企完成国民经济动员任务就是承担社会责任、履行国防义务的一种直接表现。作为国民经济的重要支柱和国有经济发挥主导作用的骨干力量，央企具备高效履行国民经济动员任务的基础和能力。

首先，央企的社会责任感很强。央企文化本身就蕴含着服务国家、服务国防的意识，有些央企平时订单更是直接与国防、国家安全息息相关，例如军工集团日常的武器装备研发、医药集团的医疗用品等，这种氛围下，“央企人”的国防意识更强。央企的党建氛围也更加浓厚，有助于进一步加深“央企人”的“四个意识”，切实贯彻落实党和国家的路线方针，这些都在无形中夯实了央企动员根基。根据《企业社会责任蓝皮书（2019）》，2012年以来，国有企业社会责任发展指数几乎都超过民营企业和外资企业1倍以上；2019年国有企业100强中，前10名均为央企^[3]。也就是说，央企在履行社会责任的“质”和“量”已经占据了大比重，其责任担当、履职能力有目共睹。当前，虽无战事威胁，但突发事件时有发生。紧急时刻，央企都“义无反顾”冲在应急救援的第一线，彰显了央企担当。如中建集团在2020年新冠疫情最紧张时期，用不到十天建成了火神山和雷神山医院^[4]。2008年汶川地震，国资委立即启动应急预案，国家电网、中石油、中国移动、中粮等各个领域的央企快速响应。2017年九寨沟7级地震，24小时内，37家央企紧急集结参与救援，迅速恢复了九寨沟县城和黄龙景区的供电、加油、应急通信等设施的正常运行^[5]。其次，央企组织体系较为完善，具备良好的动员组织基础。较之其他企业，央企组织机构非常健全，尤其是汶川地震后，许多央企都强化了应急组织体系建设。例如，国网四川电力基本建立了完备的应急救援体系，构建了集应急管理、应急培训、应急救援和应急研究“四位一体”的组织架构^[6]。这种完善的应急救援体系可直接为动员所用。再次，央企的制度和文化建设为动员奠定了坚实基础。2013年，国资委发布了《中央企业应急管理暂行办法》，规范了国资委、央企的应急职责和应急程序。目前，多数央企已制定了企业自身的应急管理条例和办法等。

习近平总书记在全国国有企业党的建设工作会议上强调，国有企业是中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础，要使国有企业成为党和国家最可信赖的依靠力量，成为坚决贯彻执行党中央决策部署的重要力量^[7]。央企作为国有企业的排头兵，更是如此。央企具有典型的政治属性，人、事、财权均受政府直接管控，其权力交接更是在党管干部的原则下进行。目前，所有央企都设立了党组或者党委，发挥最高决策层或者政治核心的作用。同时，较之其他公有制和私有制主体，从行政体制上来说，央企的主管部门明确，组织机构完善，工作机制运行顺畅，贯彻党中央决策部署的行政命令渠道更畅通、沟通更高效；从管理本身来说，在国企改革大背景下，央企数量不多且逐年减少，在管理跨度和管理层次上更容易把握，管理效率更高。

此外，从征用补偿的角度来考虑，目前征用补偿一直存在补偿程序缺失、补偿标准不明确、补偿资金缺乏保障等核心问题^[8-9]，可能会影响企业动员主动性。而央企具有雄厚的资金实力，承损能力强，且国家能够通过技改等方式对其进行成本核销，不会对其产生较大的经营影响，动员难度较小。

首先，央企基础雄厚，产品、设备设施等资源数量大、种类多，生产能力、服务保障能力等较之其他企业更具优势，更容易实现在战时急时的快速扩转产。其一，央企的市场占有率高，具有“动员一家央企，胜似十家其他企业”的动员效果。例如，2008年，中粮集团占据成都地区食用油市场的30%，小包装食用油市场的20%^[10]。其二，央企产品质量更有保障。以食品为例，食品安全是首要考虑因素，尤其是短时间内需求量骤增，食品安全风险也必将大幅度增加。相比之下，央企的产品质量控制更加完善。例如，中粮在连续五年的政府监督抽查中，产品整体合格率均在99.9%以上^[11]。其次，有些央企具备了成熟的应急产业和应急产品，可以直接服务于动员，这也是应战应急一体化的具体表现。如新兴际华已将“应急产业的产品及服务”作为发展主业。再次，信息化战争背景下，高科技人才、专业队伍、尖端设施设备等都是新兴领域动员的关键要素，是国民经济动员能力的重要体现。而央企获得2018年度国家科技技术奖励98项，占比高达4成，科技创新成果主要体现在核电、特高压及智能电网、大型水电站等科技含量较高的领域，并且占领了部分国际科技制高点，获得了世界技术发展趋势的引领地位^[12]。

央企涉及领域关乎国计民生和国家安全，拥有很多种类的战略物资，典型代表就是武器装备、大型专用设施设备以及能源类物资。战略物资是保障国防需求和国民经济正常运行的重要支撑，是赢得战争胜利的重要保障，是重要的被动员资源。战略物资重要特征就是稀缺性和不可替代性，属于政府管制的独占性资源，且全部或者大多数掌握在央企手中，无法通过市场购买，也无法通过动员其他企业获得，必须通过相应的行政手段动员央企。例如，几大军工集团掌握的武器装备，这类资源是管制资源，具有独占性，无法通过市场获取，并且也无法从其他企业中获取；中石油、中石化、中海油掌握的成品油资源等，虽然平时可以通过市场购买，但都是限量的或者需要提供使用证明的。因此，央企具有动员的不可替代性，是核心动员对象。

央企有广义和狭义两类之分。狭义央企指由国务院国资委监督管理的企业。本文为了后续研究的针对性，将央企限定为狭义央企。目前，动员需求大体可分为人员、物品、设备和设施四类，而针对部队遂行战争和非战争军事行动，动员需求主要包括物资、装备和专业力量^[13]。而所谓动员需求满足度，即针对具体动员需求，动员一家或几家同类型央企，能够满足需求的比重。换句话说，动员该行业资源时，该行业内的央企能够覆盖多大规模，占据多大比重。很明显，较之单纯的需求类型分类，通过动员需求满足度分类，能够直接发现各类型央企的最大动员能力，为管理部门制定实施方案提供支撑。

根据央企在行业内的规模和比重，将其分为三类：钻石级、铂金级和黄金级，如表1所示。其中，钻石级央企指的是垄断型企业，在行业内占据90%以上的比重，在动员特定资源时，有且仅有央企能够满足全部动员需求。例如，在武器装备动员领域，军工集团就是钻石级央企；在成品油动员领域，中石油、中石化、中海油就是钻石级央企；在通信动员领域，中国电信、中国移动、中国联通就是钻石级央企。这些资源需要动员时首选央企，其他企业动员潜力不足，甚至没有动员潜力。铂金级央企稍次，通常是业内精英企业，在行业内占据50%以上比重，在动员特定资源时，至少可以满足50%动员需求。例如，在钢铁动员领域，宝武和鞍钢就是铂金级央企，因为钢铁行业内还有河钢、首钢和沙钢等大型企业，可以进行钢铁动员；在粮油动员领域，中粮就是铂金级企业，虽然只有一家，但其占比粮油市场半壁江山，具有动员一家、胜似十家的效果；在重型货车动员领域，一汽和东风是铂金级央企，与重汽和陕汽共同占据70%的市场份额。黄金级央企再次之，指的是业内骨干企业，在行业内占据30%以上的比重。在医药动员领域，中医药就是黄金级企业，一家占据30%的市场比重；在食品、饮用水动员领域，华润是黄金级企业，旗下“华润万家”在食品、饮料市场占据30%以上份额。

央企国民经济动员的难点突出表现为经济动员管理机构、央企资产主管部门国资委与央企所属的行业主管部门之间尚未形成可操作性的运作机制。根据三定方案，国资委主要负责监管央企的国有资产，加强国有资产的管理。而央企所属的行业主管部门主要负责拟订实施本行业的规划、标准和政策，指导行业发展，保障行业日常运行，如工信部职能职责就是保障工业和通信业的正常发展。也就是说，国资委负责管理央企，央企所属的行业主管部门负责业务、政策指导，两个部门均与央企动员有直接关系。但当前央企动员中没有确切的机制来明确央企动员程序，动员任务由谁协调、由谁落实并不清晰，例如，需要完成通信保障任务时，是由国资委负责落实中国移动、中国联通，还是由工信部负责落实？此外，央企自身的动员机构建设较弱，根据调研和专家访谈，国资委、央企集团总部和各分公司尚无专职的动员机构来全面统筹经济动员工作，有些企业由内设的应急管理机构代为负责类似工作，有些军工集团成立了融合事业部负责相关工作，也只是存在与动员有些关联的若干办事人员。

央企国民经济动员政策制度是央企平时进行动员准备、战时急时进行动员处置的依据和准则^[14]。但由于中国长期处于和平环境，就动员本质应战保障而言，央企动员并未真正实施，只能说在紧急情况下履行了类似的保障任务，其动员政策制度体系不完备主要表现在两个方面：一方面，法律侧重宏观指导，缺少落地配套政策与具体实施办法。当前整个国防动员领域，只有一部《中华人民共和国国防动员法》，从宏观层面上指导国防动员工作，国民经济动员领域尚无文件和办法细化具体工作^[14-15]。央企经济动员法规文件更是处于完全空白状态，央企动员的指挥机构、动员流程、处置手段等不够明确，可能导致央企难以高效完成动员任务。另一方面，央企动员预案建设较弱。国资委从顶层设计上缺乏纲领性的国民经济动员总体预案，涉及动员工作时大部分都是按约定俗成，甚至是一事一议^[16]。多数央企也未制定动员预案，少数军工集团也仅仅有与订单产品相关的动员预案，且侧重于职能责任划定，缺乏最核心的动员程序和工作流程^[17]，容易造成央企动员精准化不高。为了确保完成动员任务，只能采取“开足马力”的方式进行动员，容易造成过度动员，导致资源浪费，无形中提高了动员成本。

央企动员主要涉及国家经济动员管理机构^①、国资委、行业主管部门、央企集团四类动员主体，如图1所示。其中，国家经济动员管理机构负责对接军事需求，协调国资委和行业主管部门落实动员任务。国资委则成立动员机构，全面领导和管理国资委系统的动员工作，包括编制国资委系统的国民经济动员中长期规划和年度计划；组织开展系统内潜力调查、预案编制等动员准备工作；协调国家经济动员办公室落实央企动员工作，提高平战转换能力。行业主管部门动员机构（如工信部）负责本行业的动员工作，从行业指导角度联合国资委落实行业内的央企动员任务。

图 1央企国民经济动员组织结构图

而央企集团动员机构包括集团总部的动员机构和下属各子公司的动员机构，可通过成立新部门或赋予现有部门动员职能以建立健全组织机构，保证央企的动员工作向制度化、规范化和常态化方向推进。其一，新成立动员部门全面负责企业动员工作，主要包括动员准备建设以及协调相关部门落实动员任务。单独成立部门的优势在于“专人专管”，人员相对固定，有利于集中精力主抓动员工作，更重要的是“在其位谋其政”，在政绩倒逼下，促使工作人员搞好动员工作；而不足在于增加企业本身的组织机构数目。其二，根据实际情况，直接任命涉及动员的某部门或某几个部门作为动员机构，通常有应急管理部门、生产经营部门等，肩负动员职责。当前，央企大部分都有应急管理机构，负责企业内部的生产安全事故等，可采用“拿来主义”将机构直接赋予动员职责。明确动员机构后，构建虚拟动员团队，即任务导向的动员团队，平时各司其职，在需要时抽取相关部门的人员力量，形成动员团队，负责动员工作。例如，抽取应急管理部门、生产部门、经营部门、设备管理部门、办公室等与动员相关的部门力量，构建动员扩产团队。

通过建立工作运行机制，规范央企动员流程。从中国动员体制来说，下达动员令后，国家经济动员管理机构通过国家国动委与国资委、动员任务涉及的行业管理部门进行任务对接，由行业主管部门根据行业实际情况，最终确定落实动员任务的具体央企集团。接收动员任务的央企集团总部动员机构根据各子公司业务侧重点和动员能力，将任务分解落实到分公司动员机构，由子公司动员机构协调子公司涉及部门完成动员任务，如图2所示。以能源动员为例，军方与国家经济动员管理机构对接，明确在河北唐山需要1 000吨柴油，根据动员需求满足度分类，明显需要由央企中石油、中石化进行保障。国家经济动员管理机构发挥协调职能，对接国资委和国家能源局，国资委确认中石油、中石化和中海油均可参与，并通知三家做好动员准备；国家能源局则根据需求以及行业潜力调查数据，确定中石油一家企业即可完成任务，则将任务落实到中石油（1 000吨）。中石油集团根据任务、地点和需求量，综合分析将任务分解落实到北京分公司（400吨）和河北分公司（600吨），那么，由北京分公司和河北分公司组织最终的柴油调配，完成动员任务。

图 2央企国民经济动员程序

如图3所示，就职责而言，央企在各地的分公司有服务地方经济的职责，从支撑地方经济平稳运行，服务地方的角度来说，根据属地管理原则，央企分公司有直接对接地方的依据和基础。因此，通过构建央企动员内部工作运行机制，有利于提高战时央企动员效率。积极推行授权备案工作机制，集团总部根据实际需要，对分公司作出分级授权，明确战时具体条件下分公司有权直接对接相应级别的地方经动机构，按属地原则进行动员，无须向上层层汇报。同时，考虑到监督和评估，分公司要进行备案，即战时分公司按属地动员的同时向总部备案，接收总部的问询、监督和指导。平时，依托电话、视频等多种形式，央企各级动员部门定期和不定期通报工作进展，协调解决动员预案、工作程序等有关问题。

图 3央企国民经济动员内部工作程序

预案是国民经济动员的重要准备工作，是提升平战转换能力的有效途径。央企动员预案主要包括生产类、维修维护服务类、储备类预案等。通过预案编制，明确动员实施程序，细化动员措施，确保战时央企能够快速响应。综合考虑央企类型比重以及动员需要，以下着重研究生产动员预案和装备维修保障动员预案的编制。

为规避需求不清带来的预案编制难点，考虑从供给端着手采取日常产能倍数法编制生产动员预案。以日常产能和日常生产程序为基点，针对不同的产能，形成诸如1.2倍日常产能、1.5倍日常产能直至最大产能的分级响应，并形成相应的扩产方案，重点明确上游原材料采购时间、采购能力、员工和生产班次增加数量、日均工作时长调整、是否有替代生产线、是否需要新建生产线、建线时间等一系列提高生产能力的具体手段和方式，处置程序要细化到生产线一线操作员工，以提高预案的针对性和可操作性。同时，确定预案中一系列具体手段和措施哪些是企业自身可以解决的，哪些是需要对接国资委和行业主管部门进行外部协调的，如工作时长从8小时变成12小时是企业自身就可以完成的，但是如果从两班制变成三班制可能面临一线操作人员不足的问题，则需要行业主管部门协调其他企业紧急抽调人员。预案要尽可能发现扩产面临的所有问题，并对每个问题制定针对性的措施。

维修维护动员预案根据实际情况可分为两类：一类是无须特定工具，仅需技术人员携带非特定工具；另一类则是需要技术人员和特定工具按比例配套使用才可。针对第一类，动员能力瓶颈环节是技术人员数量和工作效率。根据维修维护同一种产品的时间长短，将技术人员分为高级技工、中级技工和初级技工，效率比为3∶2∶1。那么，预案就可根据人员的数量和效率进行分级响应和处置。例如，Ⅰ级处置为各级人员数量均按最大数量就是动员处置；Ⅱ和III级处置按三类人员配比进行动员。同时，考虑维修维护难度，将难度和人员等级进行配比，如难度I级，必须有高级技工参与；难度II级，必须有中级及以上技工参与；难度III级则三者均可。如此，动员任务下达时，将任务量与维修维护难度和技术人员的数量进行对比，选择最接近的响应级别进行动员实施。动员实施重点包括确定技术人员的等级，是否需要高级和中级技工参与，需要的人数以及高级和中级人员的替代程序等一系列必要环节。

另一类则在此基础上，增加设施设备的种类和数量信息，对人员和设施设备进行配对，明确能够操作使用设施设备的人员等级和数量，从而确认瓶颈环节是设施设备还是人员，进而根据不同情况进行不同等级的响应和处置。动员实施重点包括确定人机配比，机器的使用时间、数量和种类，是否需要高级和中级技工参与，需要的人数以及高级和中级人员的替代程序等一系列必要环节。

央企国民经济动员方面的研究刚刚起步，本文一方面创新性地提出了动员需求满足度的概念，即依据央企在本行业的占比和规模，明确业内央企能够满足需求的比重。据此按占比90%、50%以及30%，将央企分成了铂金级、白金级和黄金级三类，明晰了各类型央企的最大动员能力，为未来行业动员寻找央企提供了便利；另一方面针对当前央企国民经济动员体制机制建设的不足，从组织机构、工作运行机制以及预案编制三个方面探讨了央企国民经济动员体系建设的关键环节。在组织机构建设上，明确了央企动员涉及的国家经济动员管理机构、国资委、行业主管部门、央企集团四类主体的职能职责以及机构成立方式；在工作运行机制建设上，从内外部分别规范了央企动员程序，理清了国资委与央企所属行业主管部门、央企总部与分公司的动员权责划分；在预案编制上，统筹考虑目前央企类型比例和动员需要，分别对生产型央企和维修保障型央企进行预案编制，提出了日常产能倍数法和人机匹配法两种动员预案编制方式，明确了两类预案编制的重点。未来笔者将继续细化深入研究，尤其是深化定量研究，对央企国民经济动员的效率、影响因素等进行建模与仿真研究。