民为邦本，本固邦宁。追求共同富裕和世界大同是中国传统文化中的主流价值观。实现全体人民共同富裕是中国特色社会主义基本经济制度的初心和使命。《宪法》第 2 条第 2 款确立主权在民原则：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”十九大报告强调，“必须坚持以人民为中心的发展思想，不断促进人的全面发展、 全体人民共同富裕。”《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和 2035 年远景目标纲要》（以下简称《“十四五”规划和2035年远景目标纲要》）“坚持以人民为中心，坚持人民主体地位，坚持共同富裕方向，始终做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。”

《宪法》第 6～18条是有关经济制度的法律规范，第6、第7、第9、第10、第12条集中规定社会主义公有制。第6条明确社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制。第7条规定国有经济是国民经济的主导力量。第9条规定自然资源属于国家所有。第10条规定城市土地属于国家所有。为凸显公共财产（国有财产和集体财产）保护的极端重要性，第12条强调“社会主义的公共财产神圣不可侵犯”。相比之下，《宪法》第13条规定“公民的合法的私有财产不受侵犯”中并未使用“神圣”二字。公共财产和私人财产都不可侵犯，都平等享受法律保护，但《宪法》对公共财产使用“神圣不可侵犯”的强调语气并非偶然，而是有意宣誓国家保护公共财产的政治决心，表达通过公共财产增值保值推进全社会共同富裕的政治理想。经济基础决定上层建筑。《民法典》第206条将 “坚持和完善公有制为主体的社会主义基本经济制度”列为物权编立法宗旨之一。

《宪法》使用“所有制”“公有制”和“国家所有”的政治经济学概念，未采用“所有权”或“国家所有权”的民法学概念。“国家所有权”首次作为法律概念进入1986 年《中华人民共和国矿产资源法》（以下简称《矿产资源法》）之后频繁见诸《中华人民共和国草原法》《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）和《中华人民共和国水法》等一系列法律。对国家所有权制度予以全面系统规范和构建的法律首推2007年《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）。该法首次将涉及国家所有权和国有资产管理的条款统一整合在国家所有权一章。公有制作为中国国家所有权制度的立法依据，表明国家所有权制度的性质和社会功能，不仅有助于防止国家所有权偏离公共目的异化为私人所有权，而且有助于防止其侵害私人所有权^[2]51。

2020年《民法典》物权编将国家所有权法律规范体系予以全面的系统化、体系化与法典化。物权编第5章从第246～259条共14个条款规定国家所有权。其中，第246条规定国有财产的范围、国家所有的性质和国家所有权的行使。第247～257条规定国家所有权的种类，第258条规定国有财产保护，第259条规定国有财产管理的法律责任。在《民法典》出台之前，这些条文曾散落于土地管理法、自然资源法、企业国有资产法和全民所有制工业企业法等部门法中。《民法典》的颁行标志着以物权编为龙头、以土地管理法、自然资源法和企业国有资产法等专门法律为骨干的国家所有权法律规范体系日臻系统完善，并从占有、使用、处分和收益的四大维度实现了对国有财产的全覆盖式民法保护。

所有权制度旨在确定物的归属关系以及主体对物的支配关系。国家所有权也是确定国家财产的归属关系和国家对国有财产的支配关系的民事权利。因此，不能仅由于国家所有权与私人所有权在权能构造、行使方式、保护手段和客体等形式方面的差异性而否认其作为所有权的本质特征^[3]107。国家所有权制度的主要功能在于定纷止争，物尽其用，促进国有财产保值增值，并且在国家所有权被侵害时提供侵权责任保护。

国家所有权制度和共同富裕之间存在着紧密的逻辑联系。国家所有权是实现共同富裕的根基，在促进共同富裕过程（包括初次分配、二次分配和三次分配）中都大有可为。而为实现共同富裕、更好维护全国人民的根本利益和核心利益，必须夯实国家所有权的制度根基，推动国家所有权制度持续完善。要实现共同富裕，既要保护国家所有权，也要保护集体所有权和私人所有权；既要巩固和发展公有制经济，也要鼓励、支持、引导非公有制经济发展；既要提高初次分配的公平性，扩大投资收益和工资在企业收入中的比重，维护公平交易秩序，也要完善税收制度和财政转移支付制度，更要鼓励企业、企业家和公民个人乐善好施，献身公益。

民法上的所有权是所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利。国家所有权作为所有权中的特殊类型，与自然人或法人的所有权相比，既有共性，也有个性。其最核心的特征在于全民性（人民性）。

第一，《宪法》规定的全民所有的社会主义公有制反映在民法上就是国家所有权，国家所有权就是全民所有制在民法上的转化和体现。国家所有权属于上层建筑范畴，而全民所有制属于经济基础范畴，“国家通过法律固定和保护现存的物质资料所有关系，便形成了所有权法律制度。所有制与所有权之间是经济基础与上层建筑的关系”^[4]27-28。因此，所有制和所有权一体两面，互为表里。宪法规定的基本权利仅是原则宣示，惟有民法将宪法规定的原则宣誓转化为具体的民事权利加以确认后，权利方可获得切实保护。”^[5]10《民法典》编纂本身就是立法者受宪法之托，将基本权利在民事领域具体化的法治成果^[6]13-14。因此，宪法中的全民所有规定是授予国家以民法所有权的赋权条款。

第二，从法律的文义解释看，国家所有权和全民所有权实系同义概念。《宪法》第9条规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有”。1986年《中华人民共和国民法通则》第73条：“国家财产属于全民所有”。《民法典》第246条第1款：“法律规定属于国家所有的财产，属于国家所有即全民所有”。国家所有就是全民所有，国家所有权的本质是全民所有权，国有财产就是全国人民的财产。保护国家所有权就是保护全国人民的财产。如果说二者的侧重点有所差异，则意味着国家所有权本身并非终极目的，而系追求全体人民共同富裕的科学手段。全民所有权直接揭示国家所有权的存在价值，国家所有权是形式，全民所有权是内容。国家所有权是手段，全民所有权是目标。脱离全民所有讨论国家所有权，只会陷入国家所有权概念的自我循环，背离实现共同富裕的初心。

第三，“全民所有权”中的全民既有整体性，也有确定性，并非模糊不清。“全民”是所有公民的集合概念，非指单一或部分民事主体。“全民”在中国是指拥有中华人民共和国国籍的14亿全体公民，但不包括外国人和无国籍人。作为整体和宏观意义上的国家是由个体和微观意义上的全体公民个人构成的。因此，“国家所有权”的本来、固有的含义是“全体人民所有权”“全国人民所有权”或“全民所有”。难怪捷克民法学家凯普纳认为: “全民所有是直接的社会所有，所有者虽为全体人民，但在法律上并不是一个所有者”^[7]32。被宪法规定为“国家所有”或“全民所有”的生产资料不能被设定为任何法律上特定主体的所有权客体”^[8]89。

第四，宪法和法律上的“全民所有”与物权法理论中的“共有”有着本质区别。基于共有制度，民事主体可按约定或规定分割处分共有物。而一个公民不可行使对国有财产的“所有权”或“所有权份额”，其是否与公有物存在归属关系也不依赖个体意志，而主要取决于在法律体系中是否被认定为“全民”的成员^[8]89。从共有制度的视角看待国家所有权，“全体人民无法享有、无法行使具体民事权利（包括所有权），更无法承担义务和责任”^[9]11。不能将国家所有权装进传统私人所有权制度（包括共有制度）的框架去理解国家所有权，但也不能割裂全体人民与国有财产的经济和法律联系，让国有财产成为脱离全体人民利益和意志的“无人所有权”。

第五，国家所有权的全民性早已成为民法学界共识。 “国家所有权是社会全体成员共同占有生产资料的所有制形式在法律上的反映，它是指公有制社会的国家为了全体人民的利益对全民共同占有的财产享有的占有、使用、收益和处分的权利”^[10]158。也有学者指出，“全民所有”是一个经济或社会意义上的概念，是指以维护全民所有制为价值取向，从国家所有权主体的全民性出发，确认其权利主体是全体人民^[11]89。尽管理论表述的方式各有千秋，但都不否认国家所有权的全民性。因此，不能因为《宪法》中的“全民所有”和《民法典》中的“国家所有权”的表述方式不同，就否定国家所有权的全民性。当然，当前国家所有权的全民性还未充分体现出来，因而需要完善制度和机制，提高全体国民的利益。

第一，享有公权的政治国家与享有私权的传统民事主体和而不同。《民法典》第2条规定：“民法调整平等主体的自然人、法人和非法人组织之间的人身关系和财产关系”。可见，民事主体主要有自然人、法人和非法人组织三大类。自然人作为所有权主体自古以来均无争议。在法人制度诞生之前，所有权主体仅限于自然人。但在法人制度诞生以后，法人借助法律拟制而取得法律人格，因而成为所有权主体。有学者基于在现实生活中具体的自然人、法人和非法人组织对具体财产享有所有权、用益物权和担保物权的情况，主张抽象的国家和具体的财产所有权无法发生法律链接^[9]14。国家既可作为抽象概念而存在，也可作为拟制的法律人格成为所有权主体。由于国家享有立法权和行政权，国家基于宪法和法律的特别规定成为物权法中的具体所有权主体并不存在法律障碍。基于民法中的平等原则，国家所有权与集体所有权、私人所有权并不存在高低贵贱之别，而是受到法律一视同仁的平等保护。但由于国家同时享有私权（包括财产所有权）和公权，因而在国家行使私权时也容易令人产生国家运用公权实现私权、因而享有法外特权的误解。例如，载《中华人民共和国城市房地产管理法》第26条规定，土地使用权人满2年未动工开发建设用地的，可以无偿收回土地使用权。可见，国家所有权受到法律特别保护固然有助于维护国有资产安全，但也会引发义务相对人产生以强凌弱的顾虑。因此，如何确保国家所有权的行使效率和公信力就面临着严峻挑战。

第二，国家所有权的实现往往离不开多个代理环节，因此行使权利成本通常高于普通自然人或法人。例如，根据《物权法》第246条和《中华人民共和国企业国有资产法》（以下简称《企业国有资产法》）第3条，国务院代表国家行使国有资产所有权。在实践中，国务院或地方人民政府又授权国有资产管理监督机构或其他部门（例如财政部和教育部）、机构代表本级人民政府对国家出资公司履行出资人责任^①。因此，从国务院到具体的某项财产之间可能经历多个环节，某项财产的占有、使用、收益和处分状况往往不被作为国家所有权行使主体的国务院所知晓。代理链条越长，代理人的道德风险越大，国有资产流失的漏洞越多。因此，如何缩小代理链条、压实代理人的信托义务、遏制代理人监守自盗的道德风险显得尤其必要。

第三，国家所有权的取得方式纷繁复杂。除了传统民法所有权的取得方式，国家还可通过其他途径取得财产所有权。国家可依法定条件和法定程序，通过征收、没收和国有化等强制手段将普通民事主体的私人财产收归国有；国家可按法律规定对个人财产予以课税；国家可以通过法律规定无人认领的遗失物、漂流物、埋藏物和隐藏物归国家所有。国家取得财产所有权的方式越多，潜在的利益冲突就越多，面临的法律风险和社会风险也越大。

第四，国家作为所有权主体既享受权利，也要承担国有物致人损害的赔偿责任。权利和义务相统一。权利越多，义务越重。国有财产越多，国有财产运营中的风险外溢概率越高，外部第三人的受害风险越高，国家所有权人的义务和责任越重。因此，如何精准界定国家所有权人的义务和责任也面临着挑战。有学者认为国家所有权乃宪法性公权，属于国家权力，实质是管理权^[12]47。按照这一学说，国有财产若致人损害属于公权力行使的范畴，应承担《国家赔偿法》意义上的公法责任，而非《民法典》侵权责任编中的民事责任。若公法责任严于民事责任，国家利益会吃亏；而若公法责任弱于民事责任，受害人又吃亏。因此，如何适度界定国有财产的法律边界、管控每一项国有财产的外溢风险并非易事。

第五，国有财产与全体国民之间的经济纽带亟待增强。既要在法理上明确国有财产属于全国人民所有，也要在实践中不断拉近全国人民中的每位公民与国有财产之间的利益距离，确保每位公民都能从国有财产保值增值中获得实惠。但由于国有财产制度还不完善，即使国有财产保值增值，实现共同富裕的方式也主要表现为通过修桥铺路等基础设施建设间接造福全体人民，而尚未充分直接惠及公民个人。因此，如何缩小全体国民与国有财产之间的距离，构建全体国民与国有财产的利益共同体也值得进一步探索。

所有权客体是特定的动产和不动产，而国家所有权客体具有广泛性、开放性和不特定性。私人所有权的客体按照“一物一权”主义，只能是一个独立物，而不能是集合物。但是国家所有权的客体是集合物，既包括有形财产，也包括无形财产。国有财产的客体范围十分广泛，“不是指某种具体法律关系中的国有财产，是不能用独立物来解释的”^[7]31。

《民法典》物权编第247～257条规定了国有财产的主要类型：矿藏、水流、海域的国家所有权（第247条）；无居民海岛的国家所有权（第248条）；国家所有土地的范围（第249条）； 自然资源的国家所有权（第250条）；野生动植物资源的国家所有权（第251条）；无线电频谱资源的国家所有权（第252条）；文物的国家所有权（第253条）；国防资产和基础设施的国家所有权（第254条）；国家机关的物权（第255条）；国家举办的事业单位的物权（第256条）；国家出资的企业出资人制度（第257条）。

国有财产的广泛性和开放性体现了公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，是国有财产有别于集体财产和私有财产的核心特征，也是中国国有财产的重要性有别于西方市场经济国家的国有财产的本质区别。正是国有财产的广泛性和开放性保持了国有财产保值增值与市场经济和改革开放的同步发展，为促进全民共同富裕奠定了坚实的物质基础。

作为民事主体和物权主体的国家在进入民法世界的时候，并非法外的超级特权主体，而系与自然人、法人和非法人平起平坐的民事主体。因此，物权法定原则也普适于国有财产。 基于物权法定和让利于民的立法理念，《民法典》规定国有财产大致可分为两类：一是法律明确规定的专属国有财产，包括矿藏、水流、海域；无居民海岛；城市土地；无线电频谱资源；国防资产；国家机关直接支配的动产和不动产；国家举办的事业单位直接支配的动产和不动产；国家对企业出资所形成的各种权益（包括股权和债权）。二是有可能属于国家所有的财产，包括农村和城市郊区土地；森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源；野生植物资源；文物；铁路、公路、电力设施、电信设施和油气管道等基础设施。这些财产若未被法律明确规定属于国家所有，则有可能属于集体所有或私人所有。并非所有的土地、自然资源和基础设施都当然属于国家所有。

法律规定决定着国有财产范围的大小，立法者在划定国有财产外延的时候，必须保持必要的谦抑性。立法者应及时地将涉及全民福祉的新类型财产（如具有公共属性的核心大数据财产）纳入国有财产范围，也应善于让利于民。立法者有权规定国有财产的范围，但其规定不是任性而为的非理性冲动，而是在审慎权衡利弊之后的公共政策选择。

国有财产范围不是越小越好，也不能贪大求全。在通常情况下，私人财产更容易提高管理效率和降低管理成本，充分调动权利人创造财富和传承财富的积极性。私人财富的增加有助于扩大就业、增加消费、最终释放先富带后富的杠杆效应。若公众和利益相关者对财产范围的公私属性划定存在重大争议时，立法者应尽量选择向私人财产倾斜的态度。

自然资源“是客观存在于自然界中一切能够为人类所利用，作为生产资料和生活资料来源的自然界生成因素的统称”^[13]637 。《中国大百科全书》将自然资源定义为：“能够为人们所利用作为生产资料和生活资料来源的自然资源要素，一般包括土地资源、水资源、生物资源、气候资源、旅游资源等”^[14]64-81。要实现共同富裕，既要坚持国家对自然资源的专属所有权不动摇，但也要适度允许集体或私人对非专属于国家的自然资源享有一定程度的所有权或使用权。

宪法和法律确立自然资源归国家所有的基本原则，主要在于三大法理依据：一是自然资源具有稀缺性。自然资源是自然界经历漫长岁月逐渐形成的，而且很多自然资源不可再生。自然资源是国家的核心竞争力之一。自然资源的稀缺性特征使其具有珍贵的财产价值。二是自然资源承载着民众福祉、生态环境保护、经济发展质量及社会全面进步等多重社会公益功能。能否高效利用自然资源并公平分配其收益关乎国运兴衰和人民福祉，是全民所有制是否具有优越性的集中体现^[15]122。三是自然资源的权属具有不确定性。自然资源非人力所生，而是源于自然力的作用，似乎相当于无主财产，谁都可对其主张所有权。在美国历史上的西部淘金热中，就奉行谁先占、谁取得所有权的规则。但问题在于：若放任民众自由获取，必然受强取豪夺、优胜劣汰的丛林法则支配，最终陷入苦乐不均的混乱状态。而国家享有自然资源所有权可以起到定纷止争、物尽其用的目的，既有开发效率，也有分配正义。国家通过立法统一制定有关自然资源分配、利用和处分的统一规则，把自然资源开发置于行政监管权之下，以实现自然资源利用的公平秩序和经济效益的最大化，并最终保障全体人民整体利益。国家对自然资源拥有所有权，从正面看是权利，从反面看是义务。因此，国家对自然资源的生态属性拥有保护和管理的职权和职责。

罗马法依据物能否为个人所有的标准，将物区分为非财产物和财产物。非财产物，是指不可以被个人所有的物。非财产物又细分为神法物和人法物。人法物是供公众使用的物。人法物又分为共用物、公有物和公法人物。其中，共用物是指供人类共同享用的物，如空气、阳光和海洋等。共用物不能作为所有权客体，不属任何人所有。公有物是指罗马全体市民公共享有的物。公有物的所有权一般属于国家，不为任何个人所有。公有物又分为两类：一类是全体罗马人民都可使用，诸如公共土地、牧场、公路与河川等。另一类是国家特定机关有权使用的，例如监狱和军事堡垒等。公法人物是指市府等享有的财产，例如罗马的斗兽场、剧场和浴场等可供本市的人共同享用。公法人物与公有物一样，只是范围小一些^[16]299-303。

有学者建议仿照罗马法的规定，将中国自然资源分为两类^[17]70。第一类是能够转化为资源产品，实现由自然资源所有权向资源产品所有权转变的自然资源。例如石油、煤炭、天然气、森林、水资源、野生动植物等。这些自然资源应当属于国家所有，当它转变成资源产品后，应由民法调整。第二类是大自然赋予的、属于国家所有但人们可共同享用的自然资源，例如阳光、空气、湖泊、水流、山川、沙滩、草地、原始森林和自然环境等。这些自然资源不受民法调整，而由行政法调整。 也有学者按自然资源的重要性区分为“对物采掘”和“非对物采掘”两类^[18]155。其含义和上述两种类型相似。

笔者赞同仿照罗马法的自然资源二分法。其中，第一类自然资源要转化为资源产品，必须通过消耗性的方式加以开发利用，国家对其享有所有权，并且具有排他性。与国家安全密切相关的重要战略性资源（如铀和稀土等重要矿产、珍贵濒危物种以及无线电频谱资源等）必须为国家所有，但可由国家机关、事业单位或国有企业（统称“公共法人”）独占支配、专属利用或保护，以防止国有资产流失。第二类自然资源属于国家所有，但人们可以共同享用。此类资源关乎着人类生存和发展，并且不因人们的合法、合理、正常使用而导致国有资产流失，因此国家对其享有所有权，但不具有排他性。国家拥有这类自然资源的目的是为了更好地管理和维护这些资源，使民众能够平等、自由地享用这种自然资源。

就第一类自然资源而言，基于自然资源的国家所有权，国家行政机关可依据法律规定，通过行政许可模式允许特定主体有偿占有使用，通过法律禁止模式严禁盗采盗伐。此类自然资源承载着全体人民的基本生存需求，事关人民的生存权和发展权，国家不能简单机械地禁止社会公众使用自然资源的行为，也不宜一概都通过行政许可方式予以解禁。否则，行政成本高昂，而且会影响人们的正常合理使用。

基于以人为本的价值观和成本效益分析的方法论，对于分布零散且管理成本高、经济价值不高或稀缺性不强的资源（如水、普通动植物和零星矿产等），应秉持“物尽其用”的原则，允许民众在不影响他人权利及社会公益的前提下自由合理取用。另外，对于上述保障民生的非商品性质的国有自然资源，国家不能允许其商品化和私有化；否则，就会重蹈玻利维亚发生的水资源私有化的惨痛教训^[19]73。

2012年6月黑龙江省第十一届人大常委会通过的《黑龙江省气候资源探测和保护条例》（以下简称《条例》）第7条规定“气候资源为国家所有”，要求“有关单位从事气候资源探测时依本条例取得《气候资源开发探测许可证》。《条例》第2条将气候资源定义为：“能为人类活动所利用的风力风能、太阳能、降水和大气成分等构成气候环境的自然资源”。

该《条例》颁布后激起了轩然大波。有学者指出，“在气候资源上设立国家所有权，将其纳入公共财产范畴，为国家确定利用规则、建立利用秩序提供合法性，至少在理论上是可能的。当然，这种所有权只能是宪法所有权，而不是民法所有权。”^[15]31 空气和阳光等气候资源虽为国家所有，但可供大家平等自由使用，属于国家所有权不具有排他性的自然资源。鉴于气候资源取之不尽、用之不竭，为降低民众生活成本和企业经营成本，中国法律不宜将气候资源设定为国家所有权。

先占制度滥觞于罗马法。先占被视为原始世界中的“无人物件”被转换为个人私有财产的手续或程序^[20]25。先占在罗马法上是取得财产的一种方式，与添附、孳息、发现埋藏物一样都是定纷止争确定物权归属的手段。先占立法例有两种。一种立法例是直接规定先占无主动产者取得所有权。德国《民法典》第958条规定:“自主占有无主的动产的人，取得此物的所有权”；第959条和第960、第961条又分别规定了无主物的范围，分别是所有权被抛弃的物、处于野生状态的野兽、走失的被驯服的野兽以及主人放弃追寻的蜂群等。日本《民法典》第239条、意大利《民法典》第923条、瑞士《民法典》第656条等也步德国之后尘作出类似规定。另一种立法例是以时效取得制度来解决无主物的权利归属问题。法国《民法典》第2229条和《俄罗斯联邦民法典》第225条。《俄罗斯联邦民法典》第225条第2项规定：“如果本法典关于所有权人所放弃财产的所有权取得、关于拾得物、无人照管的动物和埋藏物的规则没有相反的规定，则无主动产的所有权可以因取得时效而取得。”

中国《民法典》未规定先占制度的主要理由有三。第一，中国是社会主义公有制国家，所有无主物都归国家所有，除了废弃物根本不存在无主物之说。因此，先占制度与中国社会主义经济基础存在着天然的矛盾。第二，先占制度是对所有权的侵害，尤其是危害国家和集体的财产所有权^[21]153。国有财产因其所有权主体国家概念的抽象性，极易被某些直接占有控制的个人或机构当作“无主的唐僧肉”予以侵吞或瓜分。为预防国有资产被侵害，也不能规定先占制度。其三，先占制度会纵容人们过度捕猎捕捞等行为，从而破坏生态环境。

先占现象在生活中大量存在。例如，回收废旧物品的拾荒行为即属此类。除法律明文保护的野生动植物以外，中国历来允许个人进入国家或集体所有的森林、荒原、滩涂、水面打猎、捕鱼、砍柴伐薪、采集野生植物、果实乃至名贵中药材，并取得猎获物、采集物的所有权^[22]258。 由是观之，为防止国有资产流失而一概排斥先占制度并不可取。建议未来修订《民法典》时增加规定先占制度。

第一， 无主物在现实生活中客观存在、且为数不少，载《民法典》不必排斥无主物的先占制度。否则，垃圾回收产业将彻底失去存在的法律依据、甚至变为非法的黑色产业，民众的打猎、捕鱼、采摘野果和砍柴伐薪等行为都将陷入违法的尴尬境地。

第二，规定先占无主物制度符合人性的特点和习惯。将无主物规定为国家所有当然符合中国社会主义公有制的特征。但趋利避害是人的天性，追求自身利益最大化的人性弱点不会因为法律规定而被彻底改变。否则，也就不会出现彭州乌木案等多起热点纠纷案件。更有甚者，占有无主物的人可将物品隐匿起来据为己有。再者，先占无主物也是人类社会长期遵循的习惯法，具有顽强的生命力，很难因为法律规定而逆转或消失。与其让脱离习惯法的法律规定沦为一纸空文，不如名正言顺地规定先占无主物制度，进而定纷止争、减少讼累。

第三，先占无主物制度有利于发挥物尽其用的效果。先占无主物对老百姓来说意义重大，但对国家来说却可能无足轻重。拾荒、捡垃圾、采摘野果、山泽渔猎都是老百姓的谋生手段。既然社会主义公有制的初心是让全体人民拥有获得感、幸福感和满足感，国家就不应与民争利，夺民生计。因此，规定先占制度对于保障低收入的弱势群体的生活之需极具重大现实意义。

第四，先占无主物制度有利于降低公务人员贪腐概率。2015年达州市达川区麻柳镇明月江村的村民打捞起一根长22米、重超60吨的乌木。2016年底，当地政府经公开拍卖，将该段乌木以298万元卖给一家公司^[23]。对此网友纷纷质疑：乌木既然归国家所有，卖掉乌木时“国家”是否知情同意？298万元的价格是怎么算出来的？298万元又流向何处？ 鉴于学界对乌木的性质究竟属于埋藏物、土地孳息、矿藏和文物，抑或无主物已有深入讨论。乌木案中的折射出来的最大法理争点是，国家所有权固然需要保护，但也要立足实践，保护好百姓权益。资源配置在法律有规定时要依靠法律，在法无规定或规定不明时要依靠习惯和市场。只有利用市场去释放每个人的潜能，才能有效推动市场的繁荣和发展，实现自益和公益的有机结合。

《民法典》第209条第2款规定“依法属于国家所有的自然资源，所有权可以不登记”。该条款旨在强化国有自然资源保护，客观上制约先占制度的导入，堪称先占制度的克星。基于以人为本的理念，该条款的适用范围应予以适度限缩，以实现国有自然资源保护和先占制度之间的有机兼容。

与普通民事主体的物权相比，国有自然资源的所有权有其自身特点。国家对自然资源拥有所有权，并非像民事主体那样直接对自然资源进行占有、使用、收益和处分。2007年《物权法》第45条第２款曾规定“国有财产由国务院代表国家行使所有权。法律另有规定的，依照其规定”，载《民法典》第246条第2款延续了这一规定。2017年11月20日，中央全面深化改革领导小组第一次会议审议通过了《中共中央关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况的制度的意见》，明确了国务院应向全国人民代表大会及其常务委员会就国有财产的经营状况报告工作。2018年3月17日，在国务院机构改革中新组建的自然资源部整合了原国土资源部、国家发改委、水利部等八大部委对全民所有土地、矿产、森林、草原、湿地、水、海洋等自然资源的确权登记管理等方面的职责。

2019年4月14日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》（以下简称《指导意见》），明确国务院授权国务院自然资源主管部门具体代表统一行使全民所有自然资源资产所有者职责。国务院代表国家行使自然资源所有权，主要是清理、完善和补充制定涉及自然资源资产产权制度的法律法规，具体实施则由国务院组成部门予以制定。因此，国务院组成部门实质上是国家所有权各权能的行使者。《指导意见》还提出探索建立委托省级和市（地）级政府代理行使自然资源资产所有权的资源清单和监督管理制度。这样就建立了完整的自然资源国家所有权行使制度。

国务院各职能部门及各级人民政府代表国家行使国家所有权，主要是通过行政许可、划拨、出让、调配、发放等方式，把自然资源交由特定民事主体使用，其实质是“国家为更好地实现全民利益而行使公权力的行政行为，而不是民事主体自由处分个人财产的民事行为”^[15]28。

《民法典》用益物权部分第328条和第329条规定海域使用权、探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂从事养殖和捕捞的权利。由此可见，对于资源性公共财产国家所有权，行政机关通过规定经营主体的排他性资源使用权（如海域使用权、探矿权、采矿权、取水权、养殖权、捕捞权）予以实现的，其权利性质是用益物权。用益物权和所有权一样，都具有排他性。用益物权人既可依法排斥来自国家所有权人的公权性干涉与来自其他民事主体的私法性干涉，也可排斥作为非权利人的社会公众的直接利用^[15]23。若仅从经济意义上看，这些自然资源用益物权就在实质上变为用益物权人事实上的所有权。有恒产者有恒心。保障这些自然资源通过合法方式让特定主体使用、并真正造福于全体人民至关重要。

民事主体取得排他性自然资源用益物权的主要方式是由“申请—审批—登记—发证”等流程组成的行政许可或特许方式。行政许可是指行政主体基于行政相对人申请，通过颁发许可证或执照等形式解除法律的一般禁止，依法赋予特定行政相对人从事某种活动的权利或者资格的行政处理行为^[24]325。中国现行法律法规多以 “准予” “经批准” “经依法批准”“实行许可证管理” “审查批准”等词语表述行政许可^[25]86。例如《矿产资源法》第3条第3款第1句前段确认“勘查、开采矿产资源，必须依法分别申请、经批准取得探矿权、采矿权，并办理登记。”

行政许可是腐败多发环节。行政许可本质上“是一种政府行为，不论是授予权利还是解除禁止，传统上一直把它视为政府的某种单方决定或恩赐”^[26]4。由于“行政许可实际上是国家一般限制或禁止的活动，对符合条件的对象解除限制或禁止”^[27]63，这就要求行政机关在设定和实施行政许可时严格遵循法定的权限、范围、条件和程序，秉持行政法治原则、“三公”原则、便民原则、效率原则和信赖保护原则”^[24]332-334，注重程序正义，鼓励公众参与，并接受社会监督。

为杜绝钱权交易，对有限自然资源的开发利用，除非法律法规另有规定，行政机关应通过招标和拍卖等公平竞争方式作出决定。行政机关不采用招标、拍卖方式，或者违反招标、拍卖程序，损害申请人合法权益的，申请人可申请行政复议或提起行政诉讼。为杜绝行政权滥用行为，《中华人民共和国行政许可法》第27条禁止行政机关实施行政许可时向申请人提出购买指定商品、接受有偿服务等不正当要求。行政机关工作人员办理行政许可，不得索取或收受申请人的财物，不得谋取其他利益。第63条禁止行政机关实施监督检查时妨碍被许可人正常的生产经营活动、索取或收受被许可人的财物、谋取其他利益。

铁路、公路、电力设施、电信设施、油气管道设施等基础设施的国家所有权主要通过行政机关授予投资主体特许经营权的方式予以实现。依《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第3条将基础设施和公用事业特许经营界定为“政府采用竞争方式依法授权境内外的法人或其他组织，通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务。

自由公平公正的竞争机制有助于帮助国家寻找到国有基础设施开发利用效率最高、成本最低的潜在企业。为消除基础设施和公用事业特许经营环节存在的国有资产跑冒滴漏现象，建议行政机关抵制利益集团围猎公务人员的潜规则，恪守“公开公平公正”原则，确保通过公开招投标的竞争方式选择特许经营者。竞争性谈判只能是在遇有不可抗力时或者法定紧急情况下不得不采取的次优选择。行政机关根据当地社会经济发展需要或民事主体申请提出的特许经营项目实施方案应委托具有相应能力和经验的第三方机构开展特许经营可行性评估并予以完善。但也要强化第三方评估机构的民事责任，避免其与潜在投标企业的利益冲突蚕食其职业操守和公信力。

“国家所有权主体的唯一性和统一性”学说源于维涅吉克托夫1948年所撰《论国家所有权》^[28]59。其含义是只有代表全体人民的意志和利益的国家才可以享有国家财产所有权。在中国，中华人民共和国是国家所有权的统一的和唯一的法律主体。体现中国国家所有权主体统一性和唯一性的观点集中体现于《物权法》第45条第1款和《民法典》中第246条第1款：“法律规定属于国家所有的财产，属于国家所有即全民所有。”该条文虽经反复论证和仔细推敲，但在民法学界还是引起了很大争议。有学者认为其是同语反复的“废话型法条”^[29]62；也有学者指出，抽象的国家缺乏法人的 “主体确定性”，作为所有权人的国家并不存在，存在的是公共财产实际支配机关的法人所有权^[30]5。既要坚持国家所有权主体的统一性和唯一性，也要坚持国家所有权目的的终极性和人民性。

坚持国家所有权主体的统一性和唯一性的法理依据有三。第一，代表全民意志和利益的国家是国家所有权的唯一主体，而国家所有权人的主体地位是由全民所有制的性质决定的^[31]245。其二，全体国民是抽象、集合的概念，其构成的广泛性和不确定性决定了不可能由全体国民按人数共有。全民在中国是14亿人的集合概念，集合概念主体的权利行使不能分解为由单个主体分别行使，否则会导致亿万人民之间的争夺不断。而国家最能公允、权威地代表全体国民，是全民所有财产的所有权主体，为全民的最大福祉而行使所有权^[32]108。第三，国家因其治理结构特点而获得团体人格 ( 法人) ，拥有取得所有权的权利能力，“全民” 则无此能力^[30]5。全民 “不是也不可能在民法上成为任何意义上的行为主体、责任主体”^[33]41。《民法典》第246条第2款规定：“国有财产由国务院代表国家行使所有权。法律另有规定的，依照其规定。”鉴于国家所有权由国务院及各级政府行政机关来行使，有学者认为国家所有权在借助各级政府部门的行政管理活动来行使和实现时，各级政府部门并非国家所有权主体，只是代表国家行使所有权的机关^[34]274。笔者亦赞同此说。

与此同时，应确认国家所有权目的的终极性和人民性，警惕借 “物权绝对性”“物权排他性” 等法律技术手段贬低全民在公共财产利益分享方面的法律资格及其正当性，从而完全否定全民对国有财产的物权取得、份额分配、直接利用等主张^[30]5。国有财产的“全民所有”目的不应被国有财产的实际控制人架空，国家所有权和全民所有不等于“无人所有权”，更不应沦为某些人不法攫取国家财富的手段。

国家作为一个拟制概念，如同公司法人的拟制人格。在公司财产关系中，股东是公司的主人和剩余索取权人。同理，如同公司法人财产权背后享有股权的股东一样，人民才是国家所有权背后的真正权利者，“国家不过是代表全民行使所有权的“代理人”，国家所有权的权益和风险必须依赖国家分配给所有者的每个个体成员”^[35]364。因此，人民应当享有国家所有权的利益分配，国家所有权在利益分配环节应当凸显全民（或民众）的主体身份，不能让人民的终极财产权利被国家所有权的虚拟抽象概念所代表和替代。

国有企业的治理结构依然存在突出的问题，这一问题主要是由国有企业特殊的“两权分离”即“企业所有权与经营权分离”造成的。由于国有企业的所有者先天性缺位，经营者缺乏必要的产权约束，致使国有资产经常被内部控制人据为己有，教训十分深刻。

《企业国有资产法》第3条规定:“国有资产属于国家所有即全民所有。国务院代表国家行使国有资产所有权”。国企与全民之间的逻辑关系包括三个层面: “一是从形式上看，名义权利主体是国家; 二是从实质上看，实质权利主体是全民，即全国人民；三是从权利主体的代理人角度看，国务院是代表国家行使国有资产所有权的法定代表机构。从信托法角度看，全国人民是受益人（实质权利人） ，国家是委托人，国务院是受托人。”^[36]49由于全民是国有资产的实质权利主体，因此实现全民利益最大化就是完善国企治理的宗旨。

国企具有营利性与社会性，纳税义务与分红义务并行不悖。不能以税收代替分红。国务院1993年《关于实行分税制财政管理体制的决定》已开始区分分红与税收，推出要“逐步建立国有资产投资收益按股分红、按资分利或税后利润上交的分配制度。”2007年9月8日国务院发布的《关于试行国有资本经营预算的意见》指出要建立国有资本经营预算制度。《企业国有资产法》第18条第2款要求国家出资企依照法律法规和章程规定向出资人分配利润，第6章规定了国有资本经营预算制度。党的十八届三中全会决定提出，要“划转部分国有资本充实社会保障基金。完善国有资本经营预算制度，提高国有资本收益上缴公共财政比例，2020年提到百分之三十，更多用于保障和改善民生。”

《“十四五”规划和2035年远景目标纲要》重申“完善国有资本收益上缴公共财政制度，加大公共财政支出用于民生保障力度”，强调“完善共建共治共享的社会治理制度，制定促进共同富裕行动纲要，自觉主动缩小地区、城乡和收入差距，让发展成果更多更公平惠及全体人民，不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感”。但实践中依然存在某些国企不向国家股东分红或分红甚微的问题。鉴于国企是全民所有企业，为保障和改善民生、激发全体国民的爱国热情、体现社会主义制度的优越性，建议积极稳妥地确立国企面向全体人民分红的制度，确认全体人民对国企的分红权。积极的国企分红政策有助于稳步提高人民财产收入，改善人民生活水平，刺激国内消费，促进经济高质量发展。当然，要推行国企面向全民的积极分红政策，必须参照上市公司信息披露的原则和制度，建立强制性的财务信息和社会责任履行状况的披露制度，切实提升国企经营状况和治理体系的公开透明度，全面尊重和保障全体人民对国企的知情权和监督权。

截至2020年底，中国高速公路总里程达到16.1万公里^[37]，居世界首位。高速公路收费很高，平均每公里0.5元。高速公路成为某些地方政府实现财政收入的手段。例如，北京首都高速机场建成于1993年，收费期限30年（1993—2023年），当时总投资额11.95亿元。据北京市交通部门2001年提供的数据，2001年首都机场高速公路日通行量为 8.657 9 万辆，年均收入 3.5 亿元^[38]43， 可见，首都机场如果收费30年，收入将达百亿元，远超其当年投资额。

中国是社会主义国家。公路、桥梁等交通设施属典型公共产品，国家应以财政收入投资修建并养护公路，为全体民众提供免费使用的公路。若国家财产收入不足以支付基础设施建设费用，政府也可向银行贷款或利用社会资本等 PPP 项目介入，共同投资经营，授予适格主体特许经营权，让其投资建设高速公路，并通过通行费收回成本、取得收益。

为破除单纯依靠政府财政发展公路交通的体制与机制束缚，国务院曾于1984年批准在各级政府财政性资金或企业资本金投入之外利用银行贷款或社会集资建设公路，并在公路建成后通过收取合理的车辆通行费以偿还贷款或集资款，也就是“贷款修路，收费还贷”政策^[39]21。该政策出台后，因建设资金短缺而受到束缚的中国公路交通体系得以借助社会资金而一飞冲天，迅速扩张。

根据《中华人民共和国公路法》第21条和《收费公路管理条例》（以下简称“条例”）第10条之规定，目前中国收费公路主要分为政府还贷公路与经营性公路。前者是指县级以上地方人民政府交通主管部门利用贷款或向企业、个人有偿集资建设的公路；后者是指国内外经济组织投资建设或依法受让政府还贷公路收费权的公路。根据《条例》第14条第1项，政府还贷公路的收费期限按照“用收费偿还贷款、偿还有偿集资款”的原则确定，最长不得超过15年；经营性公路的收费期限，按照收回投资并有合理回报的原则确定，最长不得超过25年。当然，中西部省区可适当延长收费期限。但公路的公益性决定了高速公路不得被作为政府和公权力部门获取额外收入的渠道，经营性公路在合理回报期满后也不能被用于牟利行为。但在现实中，不少高速公路运营单位通过违规设站收费、提高收费标准和延长收费期限的方式，利用高速公路获得大量财富。有些地方政府部门还通过转换收费公路经营性质来规避政府还贷公路经营期限的法定限制，变相延长收费期限，获取的通行费总额往往高于公路最初投资成本的数倍乃至十数倍^[39]23。

为遏止地方政府利用高速公路获取财富、侵害民众利益的不合理现象，交通运输部等部门于2008 年制定了《收费公路权益转让办法》，严格限制将政府还贷公路转换为经营性公路以延长收费期限或提高收费标准的做法。转让政府还贷公路收费权的，可向省级人民政府申请延长收费期限，但延长期限不得超过5年。该办法仅是治标之策、而非治本之策。鉴于地方政府擅自通过收费公路性质转换以获取超额收益的做法违背了社会主义公有制的性质，忽略了政府公共服务职能，侵害了公众的高速公路通行权和财产权，建议立法机关出台《高速公路收费管理法》，从制度上消除收费公路收费领域存在的权力寻租、暗箱操作、违规建设收费站、提高收费标准、延长收费期限等潜规则。

中国现在有18个税种，还有不计其数的各种行政事业性收费项目。这些名目繁多的税费叠床架屋、让人眼花缭乱。其中还存在重复收取税费之嫌。例如，广大业主在购买商品房时都已经一次性缴纳了70年的国有土地建设使用出让金。《民法典》第359条规定：“住宅建设用地使用权期限届满的，自动续期。续期费用的缴纳或者减免，依照法律、行政法规的规定办理。”但在70年满以后住宅建设用地使用权自动续期时，业主是否要缴纳续期费用？缴纳续期费用的法理依据何在？计算标准如何？立法者对此语焉不详。鉴于国有土地建设使用期限界定为70年时的中国城乡居民平均预期寿命在70岁左右，因此70年的使用期对于普通业主往往意味着一辈子或者终身使用。当然，随着人民生活水平和医疗水平的提高，中国人民的平均预期寿命在不断提升。为彰显让利于民的国有土地制度的温度，法律法规似应采取自动免费续期规则为宜。实际上，《民法典》第359条并未规定自动续期收费的政策，而是提供了两种立法选项，留待下一代的立法者择善而从。

2020年10月23日，全国人大常委会作出《关于授权国务院在部分地区开展房地产税改革试点工作的决定》。这一授权决定是审慎负责的，旨在积极稳妥推进房地产税立法与改革，引导住房合理消费和土地资源节约集约利用，促进房地产市场平稳健康发展。但试点地区如何设计税目和税率等税收关系的核心要素既涉及地方财政收入之多寡，也涉及业主的切身财产利益，更攸关房地产行业在拉动经济发展中的支柱产业地位，甚至直接影响房产市场的可持续健康发展。因此，房地产税试点的目的是在增加地方财政收入，还是调节收入差距，抑或落实“房住不炒”的监管政策，都值得探讨。若税收目的定位于增加地方财政收入，则存在比开征房地产税效果更优、副作用更小的方案，即：优化营商环境，释放市场主体活力。若税收目的定位于增加地方财政收入，个人所得税法和企业所得税法足以发挥该功能。若税收目的定位于落实“房住不炒”的监管政策，依然有更好的措施，包括但不限于增加政府廉租房供给力度和提高按揭贷款的首付款比重。因此，问题的关键依然是如何确保房地产税收试点推动（而非阻碍）共同富裕的步伐。

为促进全民实现共同富裕，建议中国的税费制度设计采取藏富于民、轻徭薄赋的减税降费政策，避免杀鸡取卵、竭泽而渔。这种税费政策既体现了共同富裕的本质要求，也有助于涵养税源、确保政府财政收入源源不断。为确保税费收入取之于民、用之于民，不仅要强调简化税种、降低税负，而且要同步加大纳税人的知情权保护力度，提高财政收入的透明度，逐渐实现税收资金的即时上网公示和查询。

平等原则是民法的首要基本原则。国家所有权与集体所有权、自然人、法人和非法人组织的所有权法律地位都是平等的。《物权法》和《民法典》物权编对物权保护并未设计具体规定，而是设计了保护物权的一般抽象规定，旨在用统一方法平等保护各类物权”^[40]3。因此，国家所有权必须服从和遵守民法关于所有权的一般规则，民法中关于所有权的得丧变更的基本规则同样适用于国家所有权。行政机关不能随意创设国家所有权，也不能随意创设或扩大国家所有权的内容。实际上，国家所有权、集体所有权和私人所有权比肩立于《民法典》物权编，意味着以往受特殊保护的国家所有权不再享有特权，与集体所有权和私人所有权处于同等法律地位^[41]17

国家所有权在客观上确实具有一定的公权性和特殊性，不同于传统私权主体的自然人或法人所有权。国家所有权包含的公权因素使得国家所有权具有明显的二重性：“一方面国家作为权利主体与其他主体同样享有私权; 另一方面国家于一定限度内又居优越地位享有公权。”^[11]96 国有资产监管机构授权的国有企业运用经营性资产从事投资交易等活动而获取收益时是拥有私权的民事主体，但在履行维护社会公共利益职责、管理资源性和公共性财产（如铁路和电信设施）时又拥有一定的公权力。

2019年 《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第2条将政府特许经营协议、土地房屋等征收征用补偿协议、矿业权等国有自然资源使用权出让协议、政府投资的保障性住房的租赁和买卖等协议、政府与社会资本合作协议等均纳入行政协议的范围，交由行政诉讼程序解决，并在合同履行中赋予了行政机关一方较多的行政优益权。该司法解释出台后，有些公众担心在国有资产的监督管理和权利行使中会产生法律地位不平等、权利不对等以及政府和国企工作人员假借公益以滥用职权等消极现象。笔者认为，该司法解释的主要目的不是剥夺或限制民营企业和私人的民事权利，而是通过行政协议和行政诉讼的法治思维约束和规范行政权的行使，进而更好地保护人民群众和民营企业的合法权益。而且，该司法解释第27条第2款明确规定：“人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定”。因此，行政协议纠纷的裁判仍要弘扬契约精神，遵循意思自治原则。

为防止国家所有权的优势地位被滥用、以侵害其他民事主体的所有权，既要强调对国家所有权的保护，但也要预防国家所有权人以强凌弱。国家行使所有权不得侵害其他民事主体权益，反之亦然。例如，国家征收行为必须符合公共利益原则，按照法定条件和程序进行，并给予被征收人及时足额合理的补偿。

《宪法》第 12 条规定：“社会主义的公共财产神圣不可侵犯。国家保护社会主义的公共财产。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏国家的和集体的财产”。《民法典》第258条也有类似规定，第259条明确了国有财产管理者的法律责任，要求履行国有财产管理、监督职责的机构及其工作人员加强对国有财产管理监督，促进国有财产保值增值，防止国有财产损失；滥用职权，玩忽职守，造成国有财产损失的，依法承担法律责任。违反国有财产管理规定，在企业改制、合并分立、关联交易等过程中，低价转让、合谋私分、擅自担保或者以其他方式造成国有财产损失的，也要依法承担法律责任。《土地管理法》和《矿产资源法》等专门法律也有类似规定。《刑法》还规定了贪污罪等侵害国有资产的罪名。

国有财产的现实保护状况却并不容乐观。在20世纪80年代，国有资产每年流失500亿元；进入90年代后每年至少流失800～1 000亿元^[42]72。从华融资产管理公司赖某民等贪污受贿的大案要案来看，近年来的国有资产流失金额依然触目惊心。国有财产遭受的损害有内因，也有外因；有国家机关和国有企业部分人员明火执仗的贪污和侵占，也有暗度陈仓的不公允不透明的关联交易；有内外勾结的侵吞挪用，也有国有资产监管机构的监管能力不足和国有企业董事高管的懒惰懈怠导致国资贬值。

《宪法》和《民法典》已经作出国有财产神圣不可侵犯的庄严政治宣誓，国有财产保护的法律条文也基本上灿然大备，为何非法侵害国有资产的现象屡禁不绝？主要原因在于保护国有资产的法律条文往往缺乏可诉性，国有资产被侵害之后的救济手段非常匮乏。大多数法律条款普遍缺乏具体行为模式或法律后果，属于典型的宣言性立法。”^[43]60侵吞巨额国有资产的不法分子被追究党纪政纪责任乃至刑事责任（包括罚金和没收财产），但却很少被判令就巨额的国有资产损失承担赔偿责任。由于国有资产侵害者不对其造成的国有资产流失承担民事赔偿责任，有些经营者和监管者就抱着“牺牲我一个，幸福全家人”的心态去侵害国有财产。

有侵害，必有救济。救济乃权利的保障与恢复。法律若不为权利提供救济，则法律规定的权利就是束之高阁的一纸空文。虽然宪法、民法典和各单行法关于国家所有权的规定比较完备，但若无侵权时的救济措施，国家所有权也很难成为真正的权利。若将原告资格限定于利益直接受损的当事人，而国家就是直接受损者。但由于国家机关各司其职且日理万机，难以及时对侵害国有资产的行为提起诉讼，很难期待国资监管机构之外的其他国家机关越俎代庖。而一旦国资监管机构失灵，国有资产损失就很难获得弥补。但在实践中很少有国资监管机构就国有资产损失向法院提起损害赔偿之诉。当然，国资损失的实质是全民间接受损，但无法苛求全民共同对侵害人提起民事诉讼。由于国有资产流失与国家所有权救济机制缺失之间存在直接因果关系，建议查缺补漏，抓紧完善国家所有权救济机制。

国家所有权作为物权的范畴，受民法保护（包括《民法典》物权编第3章“物权的保护”），也受刑法保护。检察机关对侵害国有资产的犯罪行为提起刑事诉讼时，可依《刑事诉讼法》第101条第2款提起附带民事诉讼。

公益诉讼属于民事诉讼范畴。若侵害国有资产行为不构成犯罪，在导入公益诉讼制度之前，检察机关不能直接对不构成犯罪的侵害行为提起民事诉讼^[44]33。2012年《民事诉讼法》为检察机关提起公益诉讼奠定法律基础。2018年《人民检察院组织法》第20条授权检察院依法提起公益诉讼（包括行政和民事公益诉讼）。

《民事诉讼法》第58条导允许法律规定的机关和有关组织对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为提起诉讼，也允许检察院在履职中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为时，在没有前述机关和组织或前述机关和组织不起诉的情况下向法院提起诉讼。若前述机关或组织提起诉讼，检察院可支持起诉。

有学者认为“该条规定并不是关于民事公益诉讼的制度性规定，而仅仅是一个关于民事公益诉讼的原则性规定”；作为原则性规定，不必特别指出“环境和消费者保护领域”，而仅需规定“对侵害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”^[45]7。2021年6月15日《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》强调，积极稳妥推进公益诉讼检察，建立公益诉讼检察与行政执法信息共享机制，加大生态环境和资源保护、国有财产保护和国有土地使用权出让等重点领域公益诉讼案件办理力度，积极稳妥拓展公益诉讼案件范围，探索办理文物和文化遗产保护等领域公益损害案件，总结实践经验，完善相关立法。因此，保护国有财产的公益诉讼将成为检察机关的核心业务范围之一。

国资管理部门也有权对侵害国有资产的行为提起公益诉讼，而且在提起公益诉讼时可请求检察机关支持起诉。检察机关也可依职权主动支持起诉，并在必要时主动收集证据。例如，根据《企业国有资产法》第54条，混合所有制企业（尤其是有限责任公司）中的国有股权出让时应进场交易、公开挂牌出让，与之抵触的国有股权转让合同无效。若国资管理部门不向法院提起国有股权转让合同无效确认之诉，检察机关可提起公益诉讼。鉴于国资部门（包括各级国资委和财政部门）不仅握有在诉前制止国资流失的有效公法手段，而且在提起公益诉讼时具有专业性强、取证便捷的优势，检察机关在提起公益诉讼之前应首先函请国资部门提起公益诉讼。

《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》第 3 条规定人民代表的 7 项权利，包括依法联名提出议案、质询案、罢免案等。其中的兜底条款是“法律规定的其他权利”。维护国家利益和公共利益是人大代表的法定职责。

国家所有权中的主体“国家”是特定的，但国家毕竟是抽象的拟制概念，与传统所有权主体（自然人、法人和非法人组织）有一定区别。从国际法角度看，国家是“领土、居民与主权”三个要素的组合；从国内法角度看，国家是“一整套立法、执法、司法等各种统治机构的总称”^[9]12-13 。鉴于人大代表依法由人民选举产生、代表人民的利益和意志，依照宪法和法律赋予本级人民代表大会的各项职权参加行使国家权力；鉴于侵害国家所有权的行为既损害国家利益，也侵害全体人民的公共利益；建议参酌公司法中的股东代表诉讼制度，确立人民代表诉讼制度：允许三名以上的人民代表联名就本级人民代表大会所在行政区域内的涉及国有资产的侵权案件和合同案件提起代表诉讼，胜诉利益归国家所有。

人民代表诉讼（人大代表诉讼）是国资部门和检察机关公益诉讼的有益补充。只有当国资部门和检察机关怠于或拒绝提起公益诉讼时，人民代表方能挺身而出。鉴于人大代表的遴选程序公开透明、具有代表人民参政议政、维护公益的法定资格和职责，人大代表为保护国有资产提起诉讼前无需本级或上级人民代表大会或其常委会的授权。既然人大代表以自己的名义、为国家（全民）的利益而提起诉讼，胜诉利益应归属国家（全民）。在胜诉利益解入国库时，应以国有资产保护账户专户储存，并提取相应比例的国有资产保护基金用于律师费、论证费和其他实际支出的合理诉讼费用。

国家财产属于全体人民所有，但普通公民参与国有财产监督举报的法律途径依然有待畅通。有学者指出，中国的法律不论是宪法还是民法，都未赋予任何一个机关或个人来行使所有权人的保护自己财产的权利，不仅人民中的某一个或某些成员无权提出司法救济，就是政府机关哪怕是专门代表国家行使司法诉权的检察院也无权提出保护国家所有权的司法救济^[9]3-4。主要原因是，“人民”是一个不容分割的整体，不确指任何个体，人民的权利只能以全体的名义来行使^[35]364。

《宪法》第41条允许和鼓励中国公民对任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为向有关国家机关提出申诉、控告或者检举。近年来，群众举报对于纪检监察机关的反腐倡廉做出了重大贡献。但这种举报的结果仅仅是启动追究腐败分子党纪政纪和刑事责任的程序，但无法启动赔偿国有财产损害的民事责任救济程序。依据现行法律，群众无权代表国家对国有资产的侵害人提起民事诉讼。若群众举报到国有资产经营或监管部门，由于受理部门自身对国有资产流失或多或少存在一定过错，因而容易出现大事化小、小事化了的结果。

国有财产监督有奖举报制度是税收征管奖励制度的升级版。《税收征收管理法》第13条鼓励单位和个人检举违反税收法律法规的行为，并要求税务机关对检举人给予奖励。国家税务总局2007年制定的《检举纳税人税收违法行为奖励暂行办法》进一步细化了奖励办法。鉴于保护税收属于国有资产保护的重要组成部分，为有效激励群众举报国有资产流失案件，建议拓宽这一立法例，全面建立国有资产保护的有奖举报制度。对于查证属实的国有资产流失案件，应根据国有资产标的金额的一定百分比（如2%）向举报者支付奖金并补偿其为查明举报事实而支付的合理费用。举报行为符合公益，应享受免税优惠。为防止举报权利泛滥，应明确滥用权利、恶意举报的责任后果。

为落实共同富裕的社会主义本质要求，应当运用法治思维和法治方式完善国家所有权制度，保障全体人民作为国有财产实质所有者和受益者的合法权益。实现共同富裕是公有制经济制度的核心价值追求，也是国家所有权制度的设计初衷。国家所有权制度和共同富裕之间存在着紧密的逻辑联系。国家所有权是实现共同富裕的根基。为实现共同富裕，必须全面夯实国家所有权的制度根基，推动国家所有权制度不断完善。国家所有权最核心的特征在于全民性（人民性）。国家所有权的实现面临着一系列挑战。

国家所有权客体具有广泛性、开放性和不特定性，也具有法定性和谦抑性。若公众和利益相关者对财产范围的公私属性划定存在重大争议，立法者举棋不定时应尽量选择向私人财产倾斜的态度。自然资源归属国有的原则也有例外规则。国有自然资源可分为国家享有所有权且具有排他性的类型（第一类），以及国家享有所有权但不具有排他性的类型（第二类）。国家拥有第二类自然资源的目的是更好地管理和维护这些资源，使民众能够平等、自由地享用这种自然资源，体现以人为本的精神。基于以人为本的价值观和成本效益分析的方法论，对于分布零散且管理困难、经济价值不高或稀缺性不强的第一类资源，也应秉持“物尽其用”的原则，允许民众在不影响他人权利及社会公益的前提下自由合理取用。为降低民众生活成本和企业经营成本，中国法律不宜将气候资源的所有权设定为国家所有权。建议规定先占制度，保障弱势群体的谋生手段。

国有自然资源开发利用应坚持市场化、法治化和透明化改革方向。为杜绝钱权交易，对有限自然资源的开发利用，除非法律法规另有规定，行政机关应通过招标和拍卖等公平竞争方式作出决定。为消除基础设施和公用事业特许经营环节国有资产跑冒滴漏现象，建议行政机关确保通过公开招投标的竞争方式选择特许经营者。

建议以共同富裕为导向，推进国家所有权制度完善。实现共同富裕要坚持国家所有权主体的唯一性和统一性，也要确保民众从国有财产中获得直接收益。应建立国有企业的全民分红制度。应出台《高速公路收费法》，遏制高速公路收费乱象。应建立轻徭薄赋的减税降费法治体系。

建议完善国家所有权的司法保护制度。坚持国家所有权和各类所有权的平等保护原则。遏制国有资产流失亟需国家所有权救济机制。国有资产流失与国家所有权救济机制缺失之间存在因果关系，应查缺补漏，完善国家所有权救济机制。应激活公益诉讼。国资管理部门有权对侵害国有资产的行为提起公益诉讼；检察机关可提起公益诉讼。应确立人民代表诉讼制度，完善人民群众有奖举报制度。