由于人类的不合理开发利用，生物多样性破坏成为现代社会面临的重要生态环境问题。20世纪90年代以来，以《联合国生物多样性公约》为标志，国际社会日益重视生物多样性保护。中国目前也已建立由宪法、环境保护法和生物多样性相关立法构成的生物多样性法律体系，为生物多样性保护发挥了重要作用。

生物多样性（biodiversity）是一国社会经济得以存续和可持续发展的最重要的物质基础之一^[1]1。因研究视角差异，生物多样性在不同学科背景下的内涵不尽相同。在自然科学层面，生物多样性至少存在生物学、生态学和生物地理学等三种意义上的内涵，主要指所有植物、动物、微生物物种以及所有的生态系统及其形成的生态过程^[2]。

有关国际条约和一些国家的立法对生物多样性作出了定义。《联合国生物多样性公约》规定，“‘生物多样性’是指所有来源的形形色色生物体，这些来源除其他外，包括陆地、海洋和其他水生生态系统及其所构成的生态综合体；这包括物种内部、物种之间和生态系统的多样性。”^①这一定义在很大程度上影响了各国立法对生物多样性的定义。例如，日本《生物多样性基本法》（生物多様性基本法，2008）规定，“本法所称的生物多样性，是指存在的各种生态系统，以及生物物种之间和物种内部存在的各种差异。”^②印度《生物多样性法》（Biological Diversity Act, 2002）规定，“生物多样性是指一种可变性，这种可变性蕴于所有来源的活生物体和其所属的生态复合体中，包括物种内的多样性、物种之间的多样性和生态系统多样性。”^③在委内瑞拉《生物多样性法》（Ley de la Diversidad Biológica, 2000）中，作为保护对象的生物多样性也被称为国家环境遗产（El patrimonio ambiental de la Nación）。该法规定，“国家环境遗产由国家领土及其管辖范围内的生态系统、物种和遗传资源组成，这一范围包括毗连海域和专属经济区。”^④在中国，国务院于2021年10月发布的《中国的生物多样性保护》白皮书将生物多样性定义为“生物（动物、植物、微生物）与环境形成的生态复合体以及与此相关的各种生态过程的总和，包括生态系统、物种和基因三个层次。”

可见，国内外立法关于生物多样性的定义虽有差异，但核心内容基本一致，主要包括生态系统多样性、物种多样性（种间多样性）和遗传多样性（种内多样性）三个方面。其中，生态系统多样性，是指生物圈内生境、生物群落和生态过程的多样性以及生态系统内生境差异、生态变化的多样性，具体包括环境系统、生物系统和生态过程的多样性；物种多样性是指地球上所有生物物种及其各种变化的总和，包括野生种和驯化种；遗传多样性是指以生物遗传资源为载体的物种间的本质差别，包括种间遗传多样性（广义的）和种内遗传多样性（狭义的），种间多样性指各种生物所拥有的多种多样的遗传信息，种内多样性指物种内部基因的差别和变异^[1]3-5。以此为基础，各国的生物多样性保护立法也主要围绕着这三个层面展开。

近些年来，世界范围内的生物多样性法治的发展呈现出一些新特征。一是立法“主流化”和体系化特征日益突出。一些国家制定了生物多样性保护的综合性立法。日本于2008年颁布了《生物多样性基本法》，并于2010年颁布了《生物多样性区域合作促进法》（生物多様性地域連携促進法）；印度于2002年颁布了《生物多样性法》（Biological Diversity Act），并于2004年由环境和森林部颁布了《生物多样性实施细则》（Biological Diversity Rules）。委内瑞拉于2000年颁布了《生物多样性法》，明确了生物多样性资源的国家主权原则^⑤，建立了遗传资源获取规则和惠益分享制度，承认、保护原住民在生物多样性方面的传统知识，规定了惠益原住民的补偿机制。此外，该法律要求国家制定战略，保护传统知识，控制利用传统知识的活动，促进地方社区的发展和创造力^[3]。此外，委内瑞拉将生物多样性保护作为一项国家职责纳入了宪法^⑥，颁布了《原住民栖息地和土地边界划定和保障法》（Demarcation and Guarantee of Indigenous Habitat and Lands Law）、《传统遗产保护法》等相关立法。二是生物多样性保护法律和政策的协同作用增强。突出的表现是，一些国家往往通过立法授权赋予相关国家战略、计划以更强的实效性，对生物多样性保护和管理的阶段目标、重点领域、主要手段作出较为明确的规定，凭借其综合性和灵活性为管理活动提供指引。三是生物多样性保护的国际合作日益加强。由于生物多样性保护与生态环境保护的其他领域存在密切的关联性，各国在应对气候变化、跨国污染防治领域也积极开展生物多样性保护的合作，在更广阔的层面开展生物多样性国际治理活动。四是生物多样性保护的社会参与方式进一步丰富。例如引入私有化和市场机制，开展与私人主体的合作，主要包括支付生态系统服务费用、生物多样性（损害）抵消和保护契约等方式^⑦，其基本思路是赋予生物多样性财产价值，以付费机制抑制开发利用行为的负外部性，并以社会利益限制私权的行使^[4]。

中国生物多样性保护实践可追溯至20世纪50年代。1956年，国务院在广州、云南、福建和黑龙江批准划定了四处自然保护区，以保护各地带自然动植物的原生状态，标志着中国生物多样性保护建设的开始^[5]。20世纪七八十年代至今，中国生物多样性相关立法迅速发展，目前已形成纵横结合的生物多样性保护法律体系。

从纵向结构看，中国形成了从宪法、环境保护法、专门性生物多样性保护立法到各级地方性法规的生物多样性保护法律体系。从宪法层面看，《中华人民共和国宪法》第9条规定了自然资源国家所有权制度，为国家实施生物多样性保护提供了法律依据^⑧。《中华人民共和国宪法》第26条明确了国家生态保护的职责，这也是国家开展生物多样性保护与管理的宪法依据^⑨。《中华人民共和国环境保护法》规定了生态红线、生态保护和恢复治理方案、生态保护补偿等制度，并专门就生物多样性保护作出了规定，“开发利用自然资源，应当合理开发，保护生物多样性，保障生态安全，依法制定有关生态保护和恢复治理方案并予以实施。引进外来物种以及研究、开发和利用生物技术，应当采取措施，防止对生物多样性的破坏。”^⑩同时，在生态系统保护、物种保护、生物遗传资源保护方面的立法中，也就生物多样性保护作出了规定（下文详述）。在地方立法层面，云南省、湖南省也制定了专门的生物多样性保护立法。

从横向结构看，中国建立了涵盖生态系统保护、物种保护、生物遗传资源保护的生物多样性保护法律体系。在生态系统多样性保护方面，中国不仅制定实施了《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国草原法》《中华人民共和国野生动物保护法》《中华人民共和国海洋环境保护法》等法律，还于2014年修订了《中华人民共和国环境保护法》，不断加大生态系统保护力度。党的十八大以来，中国修订了《风景名胜区条例》《自然保护区条例》等行政法规和规章，为自然保护区、风景名胜区等重要生态系统区域的保护和管理提供了更为充分的依据。同时，中国近几年来制定的一些重要立法也对生态系统保护给予了更多的关注。例如，《中华人民共和国长江保护法》将生态优先作为基本原则，通篇贯穿长江流域生态环境保护的要求；《中华人民共和国生物安全法》将保护生态环境作为立法目的之一，并就生物多样性保护作出了多方面的专门规定。在物种多样性保护方面，党的十八大以来，中国不仅修订了《野生植物保护条例》《引进陆生野生动物外来物种种类及数量审批管理办法》等以及国家重点保护野生动植物名录，还根据生物多样性保护和生物安全保障的需要，进一步完善相关立法。目前正在推进《中华人民共和国野生动物保护法》的修订工作。在遗传多样性保护方面，中国的法律规范主要集中于家养动物种质资源管理、农作物种质资源管理、植物新品种保护以及其他方面的生物遗传资源管理等方面。党的十八大以来，在家养动物种质资源管理方面，修订了《家畜遗传材料生产许可办法》；在农作物种质资源管理方面，修订了《中华人民共和国种子法》《农作物种子生产经营许可管理办法》；《植物新品种保护条例》也于2014年进行了第二次修订。同时，知识产权保护、中药品种管理、动植物检疫管理等方面的立法中也包含关于生物遗传资源管理的内容，其中《中华人民共和国专利法》《中药品种保护条例》《植物检疫条例》等立法均在近几年进行了修订，为遗传多样性保护提供了更为科学和充分的法律依据。

现有的生物多样性立法对中国生物多样性保护发挥了重要作用，但“主流化”规范缺失、对生物安全保障回应不足等问题，也对现有的生物多样性法律规范在新时代背景下充分发挥其作用形成了挑战。

生物多样性保护主流化是《联合国生物多样性公约》倡导的重要措施，基本要求包括为生物多样性保护和可持续性利用制定的国家战略或计划，以此为目的修订相关战略或计划，或者将生物多样性保护的内容纳入相关战略和计划的内容中^⑪。《昆明宣言》进一步明确了生物多样性保护“主流化”的内涵，提出“将生物多样性的多元价值纳入到政策、法规、规划进程、减贫战略和经济核算中，并加强生物多样性跨部门协调机制”^⑫，从法律政策和体制机制两个层面为生物多样性保护“主流化”提供保障。“主流化”规范缺失是中国生物多样性法治面临的现实问题，主要体现为法律体系、法律制度、管理体制等三个方面。

在法律体系方面，存在结构失衡、位阶不高、滞后于生物多样性保护实践等问题。现有的生物多样性立法在生态系统多样性和物种多样性保护方面较为丰富，但在遗传多样性保护方面则存在缺失。在自然遗产等生态系统保护方面仅存在部门规章或地方性立法，法律位阶较低。同时，生物多样性立法未能与现有的实践探索实现有机的衔接，对后者的有益成果以法律的形式及时确认。例如，目前开展的以国家公园为主体的自然保护地体系建设的有益成果，时至今日未能系统地体现在立法之中。另外，由于分别制定了《自然保护区条例》《风景名胜区条例》等立法，一些地方根据本地区需要制定了国家公园、自然遗产地保护立法，形成多部立法在管理空间上交叉重叠的情况。

在法律制度方面，存在一些制度目标偏离、保护范围过窄、专门制度欠缺等问题。首先，中国生物多样性保护立法萌生于自然资源法，最初建立天然森林禁伐区系是为了“保存自然植被以供科学的需要”^⑬，这些自然资源立法的主要目的在于保护资源的经济价值而非生态环境。迄今为止，中国仍有相当数量的生物多样性保护规定存在于自然资源和产业管理法律法规中，例如《中华人民共和国森林法》中关于森林保护、造林绿化的专章规定，《中华人民共和国草原法》中关于草原保护的专章规定，《中华人民共和国种子法》《中华人民共和国畜牧法》中关于种质资源保护和畜禽遗传资源保护的专章规定等。尽管这些规定在一定程度上发挥了保护生物多样性的客观功能，但由于自然资源立法在目的上侧重于保护自然资源的经济价值而非生态价值，使得这些立法在制度安排上对生物多样性的价值关注不足^[6]。其次，保护范围过窄直接影响到了生物多样性保护立法的实施效果。以《中华人民共和国野生动物保护法》为例，目前以珍贵濒危野生动物和“三有”的陆生野生动物作为保护对象的制度设计，越来越暴露出问题，无法回应生物多样性保护的内在要求，这在目前开展的《中华人民共和国野生动物保护法》修订讨论的过程中也有较多的体现。再次，生物多样性保护领域具有一些独有的制度，这在生物遗传资源保护法方面体现得尤为显著。目前的相关立法更侧重保护农业、畜牧业生产领域中具有遗传资源价值的动植物体，而对各类载体中的无形遗传信息、各民族地区的传统知识等同样具有重要生态价值的遗传资源缺乏保护^[7]。

在管理体制方面，有关部门管理职责的协调是亟需解决的问题。立法将生态要素人为地划分为不同的物种或空间，导致管理过程中出现管理空白或管理重叠的问题。例如，《中华人民共和国野生动物保护法》将野生动物划分为陆生野生动物和水生野生动物，其保护分别由林草部门和农业农村部门管理，在实践中导致对一些动物的管理权限模糊。又如，将一个地理区域按照不同的标准划分为不同的保护区域，往往导致该区域由多个不同部门管理。以《风景名胜区条例》为例，该法虽然规定对已设立的风景名胜区与自然保护区重合或者交叉的，应当与自然保护区规划相协调^⑭，但由于国家和地方均未明确协调规则、建立协调机制，导致自然保护区和风景名胜区交叉重叠，有关部门对相同区域重叠管理的问题依然突出。

在生态文明语境下，生物多样性保护不仅事关良好生态环境的维护，更与社会经济发展甚至国家安全密切相关。在风险社会背景下，生物多样性保护与生物安全之间存在着高度的关联性。广义上的“生物安全”，是指生物技术健康发展和公共健康、生态系统免受危险生物因子及相关因素侵害的状态。在这一意义上，生物安全管理保障涵盖现代生物技术研发应用安全、生物多样性保护和生物入侵防范、人类遗传资源安全等诸多方面^[8]。习近平总书记指出，“生物安全关乎人民生命健康，关乎国家长治久安，关乎中华民族永续发展，是国家总体安全的重要组成部分，也是影响乃至重塑世界格局的重要力量”^[9]，更是将生物安全问题提高到国家总体安全和世界发展格局的战略高度。

从生物安全的视角看，对作为一种资源的生物多样性的保护和开发利用不仅应当关注其经济效益，更应关注其生态价值，以及对国家安全的影响。但是，目前的生物多样性立法在与生物安全相关的一些关键内容方面存在缺失，并直接影响生物安全治理的实效。譬如，由于外来入侵物种防治的专门立法滞后，使得法律规制效果大受影响；生物遗传资源安全方面的立法不健全，使中国作为遗传资源的提供国，在很多情况下却长期难以公平合理地获得相关惠益^[10]，使国家利益遭受损失。

为积极有效地应对中国生物多样性治理面临的挑战，应遵循生态文明理念，基于生态发展观实现多元价值沟通协调，基于生态协同观推动生物多样性保护的整体主义进路，基于生态合作观促进全球生物多样性治理。

生物多样性既是一种自然资源，也是一种生态要素，因而具有双重属性。一方面，野生动植物、森林、草原等作为自然资源，具有经济性与排他性，无论是国家的自然资源所有权还是私人对特定物的物权，都是其开发利用的基础。另一方面，作为生态要素的生物多样性具有公益属性，例如涵养水源、防风固沙、调节气候、维持生态系统稳定等功能，公益价值的实现无法为个体所独享。这一特性使得生物多样性的保护与利用之间长期以来存在张力。这也是导致上述生物多样性保护与可持续利用之间在各个方面产生冲突的最重要的根源之一。

在生态文明语境下，这两个侧面的属性统一于以生态发展观为基础的多元价值协调。根据生态发展观，“绿水青山既是自然财富、生态财富，又是社会财富、经济财富。”^[11]因而，生态发展观要求协调生物多样性的经济价值与公益价值。一方面，生物多样性保护不是排斥利用的保护，而是在利用其经济价值时避免其公益价值受到损害，消除生物多样性利用的负外部性，可以通过行政规制、对所有权和契约设定公共义务、开发利用行为的责任延伸等方式，为生物多样性可持续利用行为确定边界。另一方面，生物多样性与资源安全、生态安全和国家安全高度相关，这使其与生物安全法治的理念和实践产生深层次的关联性。在风险社会的语境下，法律对生物多样性的利用应适用风险预防原则，采取更为审慎的态度。为此，生物多样性法治的价值体系应适当调适，资源价值的实现须以保障生态价值为限度，并以安全价值的实现为底线。

生态协同观认为，“生态是统一的自然系统，是相互依存、紧密联系的有机链条。”在生物多样性保护中，应特别注意避免基于不同的生态要素进行管理和法律规制的弊端，重视生物多样性作为生态系统的整体性和内在各部分协同性的特点，以空间治理、系统治理的方式协调生态系统内部各类资源（要素）的整体性保护。

生态协同观内在地要求遵循生态整体主义路径，实现法制与法治的协同、治理主体间的协同以及法律秩序构造的协同^[12]。这就要求在生物多样性保护和管理过程中统筹兼顾，调动各层级、各区域、各领域的主管部门在生物多样性保护中的作用，实现“山水林田湖草系统治理”。同时，生态协同观关注生物多样性保护与相关领域的内在联系。此次COP15会议关注应对气候变化与保护生物多样性之间的协同、生态保护方式的创新、生态系统服务与生态修复之间的关联等方面的问题；在高级别会议上对关于促进生物多样性、气候、陆地和海洋协同行动的议题进行了充分讨论，突出体现了生态协同观的要求^[13]。由于遗传资源的保护与生态系统保护、物种保护密切相关，而生态系统保护也要求物种和各类资源的保护，这就要求在立法的过程中注意规范和制度之间的协同性。

在全球化趋势日益显著的现代社会，生物多样性保护亦远非某一国家或者某些国家力所能及。国际社会唯有不断加强合作，方可遏制生物多样性破坏与减损日益严重之势。这不仅与各国生物多样性赋存与利用的不同情况相关，还与生物多样性保护的能力相关。以人类命运共同体思想为基础的生态合作观认为，“宇宙只有一个地球，人类共有一个家园”，而“他国的威胁也可能成为本国的挑战”^[14]，因此没有国家能在损害他国利益的前提下独善其身。为此，一方面要尊重各国在生物多样性资源方面的主权；另一方面，在相互尊重主权的基础上展开充分合作，特别是遏制跨国界的生物多样性破坏行为，以及生物剽窃、生物安全风险转移行为。在生物多样性保护领域，应充分关注发展中国家的需求与诉求。在《昆明宣言》中承诺增加为发展中国家提供实施“2020年后全球生物多样性框架”所需的资金、技术和能力建设支持^⑮，推动形成公平合理的生物多样性保护国际秩序。

以生态文明理念为指引完善生物多样性法治，应推动生物多样性法律体系化，贯彻风险预防原则，同时加强体制协调与协同。

推动生物多样性法律体系化，是完善生物多样性法治的重要方面。为此，应遵循生态整体主义理路，补充目前缺失的重要立法，整合现有的分散立法，并在目前正在开展的环境法典制定过程中充分关注生物多样性保护方面的内容。

中国目前的生物多样性立法在生态保护、物种保护领域的内容较为充实，但生物遗传资源领域的立法较为滞后。为此，建议尽快制定生物遗传资源管理专门立法，以遏制生物遗传资源流失和丧失，保护生物多样性。该法可就生物遗传资源的获取、惠益分享、出入境管理等方面作出规定，着重明确遗传资源的国家所有权，以“事先知情同意”（PIC）和“共同商定条件”（MAT）为基础，实现公平公正的惠益分享，健全信息共享制度，完善生物遗传资源出入境审批管理制度。

生物多样性立法体系化应当着重关注的另外一类问题是，对于一些对生物多样性影响较大的领域，存在立法位阶低、内容零散分散等问题。例如，关于生物入侵的内容，目前分散于《中华人民共和国农业法》《中华人民共和国进出境动植物检疫法》等立法之中，但并未在法律层面形成完整的生物入侵防治法律规范体系。为此，应研究制定生物入侵防治的综合性立法，建立回应经济生产、资源利用和生物多样性保护等多方面需求的入侵物种名录制度，优化生物入侵的预防性、控制性和补救性三类法律机制^[15]。同时，在厘清各部门监管职责的基础上，通过立法完善生物入侵防治的部门协调机制。此外，加强生物入侵防治立法与其他生物多样性立法的衔接，在森林、草原、湿地、自然保护地以及野生动物保护、生物安全立法中细化生物入侵防治的相关规定，明确各类主体的法律责任，为生物入侵防治提供全面的法制保障。

法典是法律体系化的最高形式。中国目前正在积极推进环境法典制定工作，这为推动生物多样性法律体系化提供了契机。可在环境法典的“自然生态保护编”中明确保护生物多样性的目标，就生物多样性保护规划作出专门规定，并从保护生物多样性的角度，对自然保护地、野生动植物、生物遗传资源、现代科技对生态环境的影响管理等方面作出规定。在篇章结构上，环境法典中可不设“生物多样性保护”专章，但上述核心内容应在有关章节予以体现。由此，环境法典可为生物多样性法律的体系化提供基本框架，进一步的生物多样性法治建设中可在此基础上继续推进。

法律上的风险，意指发生损害的可能性。从环境法的视角看，风险包括现代科技风险、生态风险和环境健康风险。这些风险均与生物多样性的利用相关。为应对这些风险，应当在生物多样性治理中全面贯彻风险预防原则，并在此基础上健全制度体系。

风险预防应当成为生物多样性法治的基本原则。风险预防原则，是指在生物多样性利用和相关活动有可能对生物多样性造成严重的、不可逆转的危害时，即使科学上没有确实的证据证明该危害必然发生，也应当采取必要措施的基本准则。应在生物多样性立法中将生态安全保障作为基本目的之一，将风险预防原则作为其具体化的实现手段。

同时，应健全以风险预防为依循的制度体系：第一，生物多样性保护和利用相关的制度建构应综合考虑对生态环境、社会经济系统、公共卫生安全、人体健康等方面构成的风险。对于可能产生较大危害的行为，采取强风险预防原则^[16]⑯，以安全阈值设定和成本效益分析方法确定相应的禁止或限制措施。第二，应特别重视在污染防治、应对气候变化、公共卫生、产业管理等方面的立法中将生物多样性保护纳入其范围，从而不仅在生态保护层面落实风险预防原则，而且相关领域的法律规范中也给予支持和保障。第三，应健全生物多样性的司法保障机制，完善生物多样性保护方面的环境基准，通过生态保护红线制度辅助风险的认定，同时在诉讼规则层面适当降低对“重大风险”的证明标准，采用间接反证等因果关系证明规则，从而在司法层面提供支持^[17]。第四，应更加重视生态修复制度。应当在生物多样性保护领域建立普遍性的生态恢复制度和修复制度。要求开发者在生物多样性的开发利用过程中——特别是在土地、流域等空间利用领域承担生态恢复义务；对生物多样性造成破坏的，应当承担生态修复的法律责任^[18]。第五，应根据生态保护补偿制度改革的最新要求^⑰，将生物多样性保护融入生态保护补偿中，将具有生物多样性保护功能的区域纳入生态保护补偿范围，在综合考量生态要素之经济价值和生态价值的基础上完善分类补偿机制，并加强生态保护补偿与生态红线、国土空间规划等相关制度的配套衔接。

在管理体制方面，应根据生物多样性治理的实际需求，进一步健全协调机制。整体政府与模糊治理可成为管理体制完善的具体策略。整体政府理论强调精简和高效，要求政府机构间、公私部门间的合作，加强以自然空间为单位的跨区域部门合作，以避免职权重叠造成的行政效率低下^[19]；模糊治理则是对监管体系作出的调适，其在尊重法定行政组织框架的前提下，适度模糊治理主体的组织关系，加强部门间的信息流动，为联动治理创造组织条件^[20]。

据此，应更加重视发挥管理部门的专业优势，特别重视林草、生态环境、农业农村等部门在生物多样性治理方面的职责。相关管理部门间应特别重视协作配合^[21]。对于跨区域、跨流域、涉及不同生态要素的生物多样性保护和管理，有必要完善协调机制，根据实际需要建立国家层面的议事协调机构，或是政府或者部门牵头下的协调机制，探索跨部门、跨区域的合作立法和联合执法方式，发挥其在重大决策制定、协调管理职责方面的促进作用。同时，根据国务院机构改革方案的规定，进一步发挥生态环境部门在生物多样性保护中的管理和监督功能，加强其与林业草原、农业农村等部门在野生动植物保护、自然保护地管理、湿地保护、生物遗传资源保护和生物安全管理方面的协调配合。

近些年来，中国生物多样性法治面临着“主流化”规范缺失以及生物安全保障回应不足的现实挑战。为积极有效地应对生物多样性治理面临的挑战，应遵循生态文明理念，实现多元价值沟通协调，推动生物多样性保护的整体主义进路，促进全球生物多样性治理。以此为遵循，首先应推动生物多样性法律体系化，补充缺失的重要立法，整合现有的分散立法，并在环境法典制定过程中充分关注生物多样性保护方面的内容。其次应贯彻风险预防原则，完善生物多样性风险管理与司法保障机制，健全生态修复和生态保护补偿等关键制度，以实现生物多样性保护的多元价值协调。最后应加强体制协调与协同，完善生物多样性保护的协调机制，为生物多样性协同治理提供支持。唯此方可为新时代生物多样性治理提供有力的法治保障。