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公共利益要件的理解和认定一直是中国土地征收制度改革的关注重点,也是《中华人民共和国民法典》(以下简称《民法典》)和《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)的重要内容。《民法典》第243条规定,只有基于公共利益的需要才可以征收集体所有的土地。具备公共利益属性是进行征收的必要条件,也是实施征收最为实质性的判定要件[1]22。为了规范征收中公共利益的认定,2019年修订的《土地管理法》第45条专门列举公共利益的具体类型,包括军事和外交、基础设施建设、公共事业、扶贫搬迁和保障性安居工程建设、成片开发和其他情形。其中,讨论最多的公共利益类型是成片开发,即《土地管理法》规定的“在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内,经省级以上人民政府批准由县级以上地方人民政府组织实施的成片开发建设需要用地的”。为落实《土地管理法》“成片开发并应当符合国务院自然资源主管部门规定的标准”的要求,自然资源部于2020年11月印发《土地征收成片开发标准(试行)》(以下简称《标准》),对成片开发征收的定义、理念、编制方案内容、方案通过程序、公众参与及外部督查等进行具体规定。《土地管理法》和《标准》仅指明成片开发是一种公共利益用地类型,具体细化标准时却未从公共利益方面详尽阐释。
Identification of Public Welfare in Tract Development Expropriation
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摘要:适应土地改革发展需要,《土地管理法》新增成片开发征收类型,但实践中存在公益性要件具体内涵不明、认定标准不足和适用类型模糊等问题。成片开发征收的公益性要件融合时间上的阶段性构成和内容上的差异性构成,即前端公益性体现为供应公共产品,后端公益性体现为以片区持续共赢发展为目标的土地综合利用及一定比例公益性用地。基于利益衡量理念,公益性要件认定标准为个人财产及生存利益损失总和与前述公共利益扣减生态等利益损失总和的比值是否远小于1,并应考虑具体公共利益的相关性程度、后端发展持续性和必要性、后端公益性用地的利用效益和其他方式能否解决用地问题。实践中国家级和省级的经济技术、高新技术和工业开发区以及大规模的城中村改造一般可适用成片开发征收,普通商品住房、城镇低效利用地块和乡村特色小镇则应排除适用。Abstract:To meet the needs of land reform and development, Land Administration Law has added tract development as a new type of expropriation based on public interest. However, there are still some problems in tract development expropriation practice, such as unclear content, insufficient test standards and vague application types of public welfare requirements. The public welfare of tract development expropriation integrates the staged composition in time and the different composition in content, that is, the front-end public welfare is embodied in the supply of public goods, and the back-end public welfare is embodied in the comprehensive utilization of land and a certain proportion of public welfare land aiming at sustainable and win-win development of the tract. Based on the concept of interest measurement, the test standard of public welfare requirements for tract development is whether the ratio of personal interests of property and survival interests to public interests, which are the summation of the aforementioned public interests and the deduction of ecological public interest loss, is far less than 1. And the correlation of specific public welfare, sustainability and necessity of back-end development, utilization efficiency of back-end public welfare land, and whether other ways can solve land-use problem should be considered at the same time. In practice, national and provincial economic and technological, high-tech and industrial development zones as well as large-scale urban village reconstruction can generally be applied to tract development expropriation, while ordinary commercial housing, inefficient land use in urban and rural characteristic town should be excluded.注释:1) 福鼎市人民政府:《福鼎市第四批次土地征收(福鼎市硖门畲族乡斗门头洋尾坪片区)成片开发方案公示》,http://www.fuding.gov.cn/zwgk/tzgg/202108/t20210806_1507349.htm;《福鼎市第四批次土地征收(福鼎市锂电配套产业园)成片开发方案公示》,http://www.fuding.gov.cn/zwgk/tzgg/202108/t20210806_1507346.htm;《福鼎市第三批次土地征收(福鼎市白琳金山石材加工园)成片开发方案公示》, http://www.fuding.gov.cn/zwgk/tzgg/202107/t20210727_1503095.htm;2022年2月13日访问。朔州市平鲁区自然资源局:《朔州市平鲁区2021年土地征收成片开发方案》,http://www.szpinglu.gov.cn/xxgk/gggs/202201/t20220128_380184.html,2022年2月13日访问。福泉市自然资源局:《福泉市土地征收成片开发方案(草案)公示》,www.gzfuquan.gov.cn/xwdt/tzgg/202104/t20210426_67938584.html,2022年2月14日访问。2) 福鼎市人民政府:《福鼎市第四批次土地征收(福鼎市锂电新能源产业园二期)成片开发方案公示》,http://www.fuding.gov.cn/zwgk/tzgg/202108/t20210806_1507350.htm;《福鼎市第四批次土地征收(福鼎市锂电新能源产业园三期)成片开发方案公示》,http://www.fuding.gov.cn/zwgk/tzgg/202108/t20210806_1507344.htm;2022年2月13日访问。3) 福鼎市人民政府:《福鼎市第三批次土地征收(福鼎市桐南新城片区)成片开发方案公示》, http://www.fuding.gov.cn/zwgk/tzgg/202107/t20210727_1503100.htm;《福鼎市第四批次土地征收(福鼎市大岚头二号地块)成片开发方案公示》,http://www.fuding.gov.cn/zwgk/tzgg/202108/t20210806_1507352.htm;《福鼎市第三批次土地征收(福鼎市太姥山镇秦屿片区)成片开发方案公示》,http://www.fuding.gov.cn/zwgk/tzgg/202107/t20210727_1503106.htm;《福鼎市第二批次土地征收(麻坑里片区)成片开发方案公示》,http://www.fuding.gov.cn/ztzl/zwgkbzhgfhjsgz/bzml/zdjsxm/zstdxx/202106/t20210618_1487546.htm;2022年2月13日访问。4) 福鼎市人民政府:《福鼎市第三批次土地征收(福鼎市店下镇金竹湾片区)成片开发方案公示》,http://www.fuding.gov.cn/zwgk/tzgg/202107/t20210727_1503118.htm;《福鼎市第二批次土地征收(铁锵新区内湾大道北侧)成片开发方案公示》,http://www.fuding.gov.cn/ztzl/zwgkbzhgfhjsgz/bzml/zdjsxm/zstdxx/202106/t20210622_1488885.htm;《福鼎市第一批次土地征收(主城区桐城外墩)成片开发方案公示》,http://www.fuding.gov.cn/zwgk/tzgg/202102/t20210209_1437014.htm;2022年2月13日访问。福泉市自然资源局:《福泉市土地征收成片开发方案(草案)公示》,www.gzfuquan.gov.cn/xwdt/tzgg/202104/t20210426_67938584.html,2022年2月13日访问。5) 《外商投资开发经营成片土地暂行管理办法》(中华人民共和国国务院令第56号)第2条规定,成片开发是指:取得国有土地使用权后,依照规划对土地进行综合性的开发建设,平整场地、建设供排水、供电、供热、道路交通、通信等公用设施,形成工业用地和其他建设用地条件,然后转让土地使用权,经营公用事业;或者进而建设通用工业厂房以及相配套的生产和生活服务设施等地面建筑物,并对这些地面建筑物从事转让或出租的经营活动。因此成片开发是一种综合性的开发建设,其有两种典型情况,一种是在国有土地上进行平整、排水、供电、交通等基础建设,为后续工业用地创造基础地块条件。另一种是在第一种基础上进一步进行工业建设和配套服务设施建设。6) 《建设部关于贯彻〈国务院关于发展房地产业若干问题的通知〉有关问题的通知》(建房字第298号)规定,城市政府主管部门可通过招标或指定资质等级一、二级的房地产开发公司实施土地成片开发,依照规划平整场地,建设给排水、供电、供热、道路交通、通讯等设施,以形成工业用地和其他建设用地的条件。完成成片开发后的土地,可由城市政府结合项目实施土地使用权出让。7) 《国土资源部关于认真贯彻〈国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见〉进一步加强土地供应调控的通知》(国土资发〔2007〕236号)规定,成片开发建设的土地应统一规划,统一进行基础设施建设。8) 《中华人民共和国城市房地产管理法》(中华人民共和国主席令第32号)第39条规定,以出让方式取得土地使用权的,转让房地产时,应当符合下列条件:(二)按照出让合同约定进行投资开发……属于成片开发土地的,形成工业用地或者其他建设用地条件。9) 《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》(国发〔2016〕8号)。10) 乐平市自然资源和规划局:《乐平市人民政府关于乐平市土地征收成片开发方案(2021—2023年)(草案)公示》,http://www.lepingshi.gov.cn/gbmxxgkml/zrzyhghj_15243/fdzdgknr_15437/tzgg_15246/t760155.shtml,2021年11月16日访问。11) 福鼎市人民政府:《福鼎市第三批次土地征收(福鼎市白琳金山石材加工园)成片开发方案公示》, http://www.fuding.gov.cn/zwgk/tzgg/202107/t20210727_1503095.htm,2022年2月13日访问。12) 沿河土家族自治县自然资源局:《沿河土家族自治县2021年至2023年土地征收成片开发方案公示》, http://www.yanhe.gov.cn/zfxxk/fdzdgknr/ghjh_5629829/cxgh_5629831/202105/t20210514_68116251.html,2021年11月16日访问。13) 乐平市自然资源和规划局:《乐平市人民政府关于乐平市土地征收成片开发方案(2021—2023年)(草案)公示》,http://www.lepingshi.gov.cn/gbmxxgkml/zrzyhghj_15243/fdzdgknr_15437/tzgg_15246/t760155.shtml,2021年11月16日访问。14) 最高人民法院〔2020〕最高法行申4476号行政裁定书。法院指出,关于征收决定是否符合公共利益要求的问题,本案中,根据原审查明,菏泽市牡丹区解放街片区已被纳入山东省2018年棚户区改造项目,涉案征收项目系牡丹区政府基于成片开发建设需要实施,该征收项目符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定的公共利益要求,符合当地土地利用总体规划,符合牡丹区国民经济和社会发展规划。田福良等人主张以旧城改造方式进行征收侵犯了其合法利益缺乏证据支持,原审对该主张未予支持并无不当。15) 最高人民法院〔2015〕行监字第612号行政裁定书。法院指出,在旧城区改造的过程中,市、县人民政府通过商业开发的形式来补充旧城改造资金的不足,其目的仍是为了改善被征收人的居住环境、提高生活品质。商业开发仅是房屋被征收后土地利用的一种手段,只要房屋征收补偿安置确保了被征收人获得回迁的选择权,就不能据此否定征收的公共利益目的。据此,赵惠祥、曹庆辉的此项申请理由亦不能成立。山东省日照市中级人民法院〔2016〕鲁11行终59号行政判决书。法院指出,涉案安置项目采用政府主导、市场运作、村企合作的方式进行,不能成为否认该项目公共利益性质的理由。16) 郑州铁路运输中级法院〔2015〕郑铁中行初字第477号行政判决书。法院指出,本案中,金水区政府为了加快郑州都市区建设,促进国民经济和社会的发展,改善居住环境,对原告的房屋进行了征收。且此次进行的东关虎屯城中村及片区改造,符合区域的经济和社会发展要求,有助于改善当地环境和交通环境,提升城市形象,推动产业升级。故,金水区政府的征收符合公共利益的需要,原告诉称“不符合公共利益的需要,其本质是商业开发”的理由不能成立,本院不予支持。17) 实际上,在整个征收领域,有学者指出各省高级人民法院主要关注征收行为的程序是否合法,而鲜有对征收项目是否符合公共利益或者征收补偿是否合理的审查。原因在于,法官更容易掌握对于程序的信息、专业知识,这也符合法院监督政府机构的权力特征。18) Conseil d'état, 28 mai 1971, n° 78825.https://www.conseil-etat.fr/fr/arianeweb/CE/decision/1971-05-28/78825,法国最高行政法院对该案的分析,https://www.conseil-etat.fr/fr/arianeweb/CE/analyse/1971-05-28/78825,2021年11月17日访问。19) 《国家发展改革委关于印发黄河三角洲高效生态经济区发展规划的通知》(发改地区〔2009〕3027号)。20) 江门市新会区自然资源局:《关于〈江门市新会区土地征收成片开发方案(2020—2022年)〉公示的说明》,http://www.xinhui.gov.cn/jmxhqzrj/gkmlpt/content/2/2391/post_2391579.html#1415,2021年11月16日访问。广州市规划和自然资源局花都区分局:《关于〈花都区2021年度土地征收成片开发方案〉的公示》,https://www.huadu.gov.cn/hdjlpt/yjzj/answer/13693,2021年11月16日访问。21) 中山市三乡镇人民政府:《中山市三乡镇土地征收成片开发方案公示》,http://www.zs.gov.cn/zssxz/gkmlpt/content/1/1942/post_1942016.html#2470,2021年11月16日访问。中山市自然资源局火炬开发区分局:《中山火炬高技术产业开发区土地征收成片开发方案草案公示》,http://www.zs.gov.cn/zshjq/gkmlpt/content/1/1952/post_1952237.html#1500,2021年11月16日访问。22) 最高人民法院〔2020〕最高法行申4476号行政裁定书。法院指出,根据《中华人民共和国土地管理法》第46条第(五)项之规定,在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内,经省级以上人民政府批准由县级以上地方人民政府组织实施的成片开发建设需要用地的;第(四)项、第(五)项规定的建设活动,还应当纳入国民经济和社会发展年度计划。本案中,涉案建设项目征收面积为2.759 7公顷,石门县自然资源局对石门县街道曹家棚社区居委会土地予以征收,用于石门县澧水二桥南端匝道及公共地建设项目,该建设项目符合公共利益的需要。且该项目符合石门县城乡发展规划、土地利用总体规划并纳入国民经济和社会发展年度计划。湖南省人民政府经审查,已经认定涉案土地征收的合法性,并予以批准,原告认为涉案征收项目不符合公共利益的主张,本院不予支持。23) 四川省南充市顺庆区人民法院〔2020〕川1302行审20号行政裁定书。法院指出,被申请人华凤街道磨响滩社区未经批准,擅自占用华凤街道磨响滩社区三组集体土地4.76亩,平整硬化地面,用于解决沿线居民停车及“避难场所”,本局顺庆区土地利用总体规划(2006—2020年)调整完善方案,该用地中4.48亩不符合土地利用总体规划,0.28亩符合土地利用总体规划,违反了土地管理法第45条“(五)在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内,经省级以上人民政府批准由县级以上地方人民政府组织实施的成片开发建设需要用地的;(六)法律规定为公共利益需要可以征收农民集体所有的土地的其他情形。前款规定的建设活动,应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划;第(四)项、第(五)项规定的建设活动,还应当纳入国民经济和社会发展年度计划;第(五)项规定的成片开发并应当符合国务院自然资源主管部门规定的标准”的规定。24) 中华人民共和国商务部:《国家级经济技术开发区和边境经济合作区“十二五”发展规划(2011—2015年)》,http://www.mofcom.gov.cn/article/b/fwzl/201211/20121108455704.shtml,2021年11月16日访问。该规划指出,通过科学规划、成片开发、统筹管理,国家级开发区带动周边地区人口和商贸活动聚集水平迅速提高,一批功能完备的新城、新区迅速崛起,提升了所在区域的城镇化水平。25) 《国土资源部办公厅关于印发〈开发区(园区)清理整顿核查统计表〉的通知》(国土资厅发〔2003〕91号)指出,此次开发区(园区)调查统计范围,指各级政府、各个部门及行政村设立的,划定了一定范围,以土地成片开发为条件,以园、区、城、中心,基地等名义公开进行招商引资的各类开发区域。包括经济技术开发区、高新技术产业开发区、高新科技园区、旅游度假区、商贸开发区、商贸旅游区等等。26) 《建设部关于加强村镇建筑工程质量管理的通知》(建村〔1997〕90号)指出,镇(乡)生产性设施、公共设施及成片开发的住宅小区和“三资”建设项目的建设单位和个人,在工程开工前,要向县级以上建设主管部门提出开工申请,经批准后方可开工。27) 《国土资源部关于印发〈关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见(试行)〉的通知》(国土资发〔2016〕147号)指出,鼓励集中成片开发。鼓励市场主体收购相邻多宗低效利用地块,申请集中改造开发……低效用地成片改造开发涉及的零星新增建设用地及土地利用总体规划修改,可纳入城市批次用地依法报批,涉及的新增用地计划指标由各省(区、市)在国家下达的计划指标内安排。28) 《国家能源局关于可再生能源发展“十三五”规划实施的指导意见》(国能发新能〔2017〕31号)指出,各省(区、市)能源主管部门组织地方政府,对具备成片开发土地资源且具备统一送出消纳条件的光伏电站场址,编制光伏发电先进技术应用基地。29) 《国务院办公厅关于清理整顿各类开发区加强建设用地管理的通知》(国办发〔2003〕70号)。30) 《中国开发区审核公告目录(2018年版)》(联合公告〔2018〕4号)。31) 中华人民共和国自然资源部:《关于2020年度国家级开发区土地集约利用监测统计情况的通报》,http://www.gov.cn/xinwen/2021-01/13/content_5579414.htm,2021年11月16日访问。32) 泉州市洛江区人民政府:《泉州市洛江区人民政府关于洛江区2021年度第二批次土地征收成片开发方案的公示》, http://www.qzlj.gov.cn/zwgk/xwzx/tzgg/202102/t20210226_2515810.htm,2021年11月16日访问。33) 上饶经济技术开发区自然资源局:《上饶经济技术开发区土地征收成片开发方案公示》,http://www.zgsr.gov.cn/bnr/tzgg/202103/1c6d736bcc8c4b1d9b04b163cf37379c.shtml,2021年11月16日访问。34) 泉州市人民政府:《泉州市2021年度第一批次土地征收成片开发方案(01方案锦新片区)公示》,http://www.qzts.gov.cn/zwgk/zdxxgk/zdxx/202103/t20210304_2518768.htm;《泉州市2021年度第二批次土地征收成片开发方案(01方案玉溪片区)公示》, http://www.qzts.gov.cn/zwgk/zdxxgk/zdxx/202103/t20210318_2526181.htm;2021年11月16日访问。35) 《国家能源局关于可再生能源发展“十三五”规划实施的指导意见》(国能发新能〔2017〕31号)。36) 中山市自然资源局火炬开发区分局:《中山火炬高技术产业开发区土地征收成片开发方案草案公示》, http://www.zs.gov.cn/zshjq/gkmlpt/content/1/1952/post_1952237.html#1500,2021年11月16日访问。37) 最高人民法院〔2015〕行监字第612号行政裁定书。38) 最高人民法院〔2020〕最高法行申4476号行政裁定书。39) 五华区自然资源局:《开展成片开发方案培训 领悟省厅文件精神》,http://www.kmwh.gov.cn/c/2021-02-02/4918798.shtml,2021年11月16号访问。40) 福鼎市人民政府:《福鼎市第三批次土地征收(福鼎市桐南新城片区)成片开发方案公示》, http://www.fuding.gov.cn/zwgk/tzgg/202107/t20210727_1503100.htm;《福鼎市第四批次土地征收(福鼎市大岚头二号地块)成片开发方案公示》,http://www.fuding.gov.cn/zwgk/tzgg/202108/t20210806_1507352.htm,2022年2月13日访问。41) 《建设工程质量管理条例》(中华人民共和国国务院令第714号)。42) 《建设工程监理范围和规模标准规定》(中华人民共和国建设部令第86号)。43) 《国土资源部关于房地产闲置土地情况的公告》(2010年第27号)。44) 《关于转发浙江省、福建省等部分地区村镇建设工程质量安全管理工作经验的通知》(建安办函〔2006〕28号)。45) 福鼎市人民政府:《福鼎市第四批次土地征收(福鼎市锂电新能源产业园二期)成片开发方案公示》, http://www.fuding.gov.cn/zwgk/tzgg/202108/t20210806_1507350.htm;《福鼎市第四批次土地征收(福鼎市锂电新能源产业园三期)成片开发方案公示》,http://www.fuding.gov.cn/zwgk/tzgg/202108/t20210806_1507344.htm;2022年2月13日访问。46) 福鼎市人民政府:《福鼎市第三批次土地征收(福鼎市桐南新城片区)成片开发方案公示》, http://www.fuding.gov.cn/zwgk/tzgg/202107/t20210727_1503100.htm;《福鼎市第四批次土地征收(福鼎市大岚头二号地块)成片开发方案公示》,http://www.fuding.gov.cn/zwgk/tzgg/202108/t20210806_1507352.htm;《福鼎市第三批次土地征收(福鼎市太姥山镇秦屿片区)成片开发方案公示》,http://www.fuding.gov.cn/zwgk/tzgg/202107/t20210727_1503106.htm;2022年2月13日访问。47) 《国土资源部关于印发〈关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见(试行)〉的通知》(国土资发〔2016〕147号)。48) 《关于印发全国特色小镇规范健康发展导则的通知》(发改规划〔2021〕1383号)。49) 德化县自然资源局:《德化县人民政府关于德化县2021年度第三批次土地征收成片开发方案(01方案、02方案、03方案)(草案)的通告》,http://www.dehua.gov.cn/zwgk/tzgg/202106/t20210603_2568539.htm,2022年2月13日访问。
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