建设法治军队，首先要求法律法规体系的完善。一个法律体系要成为法律体系，必须满足两方面的条件：规范秩序及其外在强制行为必须能在特定领土上得到实际贯彻；那些事实上规定或颁布相关强制行为的人必须信守特定的最高规范^[1]。各类改革都要坚持法治原则，立法工作是构建中国特色军事法治体系的关键环节^[2]，也是建设系统完备的国防动员法规体系的首要任务，包括法律的制定、修改和废止。《国防动员法》出台前，有关国防动员的规定主要散见于《宪法》《国防法》中^①。此外，《中华人民共和国兵役法》《民用运力国防动员条例》等法规规章中也有涉及国防动员的条款。不同时期形成的国防动员法规先后实施，初步构建起了国防动员法规体系。《国防动员法》的出台，填补了基本法的立法空白，使得国防动员法规体系更加完璧。《国防动员法》能够为国防动员法律规范的构建与完善提供指导与借鉴，在《国防动员法》的基础上，国家加大了国防动员法制建设的力度，颁布了《中华人民共和国国防交通法》（2017年），进一步修订了《中华人民共和国兵役法》和《中华人民共和国国防教育法》。至此，基本上建成了以《宪法》《国防法》为依据，以《国防动员法》为母法，由调整国防动员中各种主体之间的权利、义务关系的法律、法规、规章组成的较为完整的国防动员法规体系。

《国防动员法》是推动国防动员工作开展，规范国防动员准备、实施及复员活动，健全国防动员体制机制，实现依法动员的根本依据。随着军民融合发展战略的深度推进以及各类突发事件的频发，国防动员领域出现了新的矛盾与问题，坚持运用法律思维和法律方式解决实际中遇到的矛盾与问题，把国防动员纳入法治轨道，从法治的视角构建国防动员制度。依法动员是法治国家的基本要求，是国防动员工作开展的基本遵循，是经济建设与国防建设协调发展的有效方式，更是形成快速高效国防动员能力的现实要求。《国防动员法》是依法动员、依宪动员的基本前提，充分发挥《国防动员法》的规范、引导、保障作用，不仅是保障国防动员活动的基本依据，也是军民融合发展对国防动员提出的法治要求。通过《国防动员法》立法研究，从理论上探讨了国防动员立法的模式、内容、原则等，能够更好地指导国防动员实践，促进国防动员法律制度的完善。已经颁布的法律需经由实践的检验，才能最终认定其是否属于“好的法律”。以《国防动员法》为遵循，国防动员力量在芦山地震、新冠肺炎疫情等重大突发事件中得到实践检验，是国防动员应急功能的重要体现。

国防动员是国家行为，具有极强的公权性。国防动员权的行使是为了公共安全利益的需要，将私权利让渡给公权力的过程，主要表现为对公民权利的限制，这种强制权力的正当依据只能是法律。国防动员权若不受节制，后果不堪设想^[3]，没有严格的约束和规范，必将导致国防动员权的滥用和误用。在《宪法》《国防法》对国家机关国防动员权规定的基础上，《国防动员法》更加明确了决策权、组织实施权、动员令发布权的适格主体，赋予地方人民政府本行政区域国防动员的管理权，国防动员委员会（以下简称国动委）具有组织、协调、指导各级国防动员工作的职权。国防动员权是极具暴力性和强制性的公权力，在中国议行合一的政体下，将国防动员权分别赋予不同国家机关行使，一定程度上能够防范权力滥用。国防动员特别措施是为战争需要而依法实施的特殊管理制度和强制性措施，其实施必将严重冲击正常的生产生活秩序，《国防动员法》明确了实施特别措施的条件、权限、要求和终止等^[4]，列明了相关法律责任，严厉惩治滥用国防动员权的行为。

法律的基本功能旨在通过规则和标准限制人们一定的行为，将纷繁复杂的社会关系和行为趋于制度化、合理化及秩序化^[5]。国防动员是集聚和调配动员资源的紧急措施，动员过程中必然涉及征用物资，限制主体权利和自由，甚至实施专利强制许可。长期以来，中国的国防动员补偿还没有明确的标准和程序，随意性大。中国军事法的宗旨就是最大化地保障人民利益，国防动员的准备与实施也不能僭越这一原则^[6]。即使为了应对战争和突发事件，也必须严格按照法定程序进行。应对战争和突发事件根本上是为了保证国家和社会正常的秩序，维护各类主体的合法权益实质上是保障其最基本的自由和权利。法律的核心目标在于保护公民和组织的合法权益，国防动员在应对战争和突发事件时更应兼顾主体的自由和权利。《国防动员法》要求国家和政府在进行国防动员征用后，必须根据损失进行适当的补偿，充分保障了相关主体的合法权益。

《国防动员法》取得的成就有目共睹，然而随着政府和军队改革的推进，社会、经济、安全环境急剧变化，《国防动员法》已严重滞后于理论和实践的发展，国防动员法制仍不够完善，规范性、指导性尚显不足，存在许多亟须解决的问题。

在国防和军队编制调整改革的推进下，国防动员系统正处于重要改革中，向国防动员聚焦用力成为国防动员系统的中心工作，而当前的《国防动员法》及国防动员体制与新的编制体制还不相适应。

1.机构和人员编制不规范

《国防动员法》没有明确国动委及各专业办公室的设置和人员编配。从国家到地方，各级都设立了专业动员办公室，但设置规范和人员编配至今没有得到统一规范。国家层面，国动委办事机构分设在国务院和军委的相关职能部门。省级设置不尽相同，传统的省级国动委下设综合办公室等六个办公室，还有的另设装备动员办公室，而且省级国动委各办公室编制各异，只有人民防空办公室是省级政府下设的正厅级单位，其他动员办公室要么没有编制，要么只是职能机构的内设部门，表现出“上军下民”的设置模式，难以形成整体合力。

2.职能部门的作用发挥不明显

国防行政组织结构自上而下等级严格、权限明确，每一级别具有什么权限和职能都有规定，能够遂行什么任务都有安排^[7]。国动委作为议事协调机构，人员都是兼职，调控力不强，很大程度上掣肘着国动委作用的发挥，难以履行承担的职能任务，缺少指挥和监督职能，弱化了对国防动员工作组织领导的权力^[8]。国动委各办公室垂直领导，各级综合办公室只是起协调作用，权力较为单薄，难以保证国防动员工作的权威性和实效性^[9]。《国防动员法》规定了政府是国防动员工作的主导部门，动员工作的主体应该是各级政府无疑。动员对象有人力、物力、财力等，各级政府部门都会参与，个人、企业也会涉及，只有通过政府有力的组织领导，才能顺利完成动员任务。当前，地方政府的动员主体地位不突出、职能不明确，形成了由军队主导动员的不良局面，《国防动员法》没有进一步明确军地双方在动员工作中的关系。

军事需求是军队建设发展的基础，能够反映国家的综合实力和国防资源现状，对构建国防力量体系具有指导作用。《国防动员法》对军事需求只做了原则性规定，导致实践中只能是机械使用。需求提报与对接机制不完善是长期困扰国防动员发展的顽疾，军队提不出需求，政府抓不好落实的问题比较突出。

1.需求研究论证比较薄弱

国防动员需求涉及工业、农业、科技、交通、卫生等多方面，服务于作战情报、后勤装备、通信等多个领域。军事需求论证的重点有作战部署、国内外形势变化、国防经济发展等多个因素，需要不同层次和不同部门的作战指挥人员、装备技术人员进行反复计算、推演、论证的复杂过程。当前需求论证存在论证要素不配套、目标不明确、论据不充分的现象。造成需求提报定性需求多，定量需求少；原则性需求多，具体需求少。没有建立统一的需求指标体系，需求的内容、要素、要求等得不到有效规范。提报的需求与作战任务和动员方案不匹配，没有确准实际需求，军队担心得不到充分供给，往往超量提报，甚至超过经济承受力，技术可行性低，持续保障和临机动员能力弱。

2.军事需求提报程序不规范

正当的程序是法律发挥其作用的途径，是法治国家的基本要求和法治运行的动脉。科学规范的需求提报程序是有效解决军事需求提报问题的关键环节，也是《军民融合发展法》立法的重难点问题^②。当前需求确认程序及分析评估流程还缺少统一的标准，提报主体、责任义务还不明确，提报存在方法不科学、考虑不周全、分析不到位等问题。需求提报程序不够规范，导致工作中重复提报的现象时有发生。由于缺少《国防动员法》的具体规定，需求的获取、提报、分析、论证、落实等程序规范不够，需求的审批、管控、监督等环节没有法规进行科学规范^[10]。尤其在新的军队领导指挥体制下，需求的主管部门到底是军队还是地方，是他们的哪个部门具体负责，需求什么、需求多少不甚明了，造成需求主体关系不清晰、机制运行不顺畅^[11]。

3.需求对接不畅通

军事需求不清楚、不明确，严重影响政府国防动员准备工作的开展。军队是动员需求的提报主体，省军区系统是军地需求衔接的协调部门，其职能发挥还不够明显，监督落实需求还不到位^[12]。军事需求是军民融合发展的逻辑起点，也是实现富国与强军的有力抓手，牵引着动员准备的落实，而军队系统长期与经济社会母体相隔离，二者缺少顺畅的沟通协调机制。囿于保密原因，需求信息共享互通困难。民口企业进入军品市场最大的障碍就是信息不对称，不了解军事需求，有效利用民用资源也就成了纸上谈兵。

征用补偿是市场经济条件下满足战争和突发事件需要的根本途径，是国防动员活动的重要组成部分。《国防动员法》没有对补偿的标准、方法和程序作出详细规定，只是原则性地规定了应给予补助补偿^[13]。国防动员征用补偿法规建设滞后，更缺少配套的规章制度，与法治化的轨道相差甚远。

1.补偿机制不健全

《宪法》规定了国家可以依法征收、征用公民财产，附加的两个必要条件是公共利益需要和及时补偿。现阶段中国在征用补偿方面还缺乏有效的机制和具体的规范，军地关于征用补偿工作的职责划分、协调配合、机制运行等问题也没有明确规定。征用的需求和实施主体不同，分别是军队和地方政府，二者之间缺少有效的工作衔接机制，严重影响了征用补偿工作的顺利开展。由于《国防动员法》没有规定补偿程序，补偿过程中久拖不补、补而不偿的现象时有发生，极易打消个人和组织响应征用的热情。

2.补偿经费和标准不统一

经费补偿是国防动员征用补偿的主要方式和决定因素，信息化战争征用的物资装备先进、成本高昂、补偿数额巨大，带给征用者沉重的负担。对于经济落后地区而言，地方财政很难支付起补偿费用。补偿是一种事后行为，各级政府并没有提前预算，如遇战争或突发事件涉及征用补偿时，经费协调起来就会十分困难。即使个别政府预算了动员经费，也没有专项列明征用补偿的费用。现有的多数补偿标准制定时间久远，征用补偿标准还是沿用计划经济思想，与市场经济发展的新形势存在差距。程序本身并不具有绝对的正当价值，并不当然能够实现公正，程序必须具备一定的标准才有可能成为实现公正的保障^[14]。动员后的补偿标准当前还没有统一的规范，区分不清晰、不细化，补偿的内容、时间和尺度不统一。虽然战争态势变化无常，但动员对财产造成损失的补偿可以预见，补偿标准可以使受损失的个人和组织有所参考和估量^[15]，否则补偿对象就会无所适从。

实践中，一般将那些较为成熟的国防动员制度上升为法律，以法规的形式得以固化^[16]。虽然国防动员积累了丰富的实践经验，但其立法相当迟缓，与形势任务发展不相适应，尤其与国防和军队改革后的编制体制、职能使命不相匹配。

1.《国防动员法》等相关法律过时

与国防动员相关或者规定了国防动员条款的法律主要有《宪法》（2018年修正）、《国防法》（2020年修正）、《国防动员法》（2010年颁布）、《国防教育法》（2018年修正）、《国防交通法》（2017年颁布）、《国家安全法》（2015年颁布）、《人民防空法》（2009年修正）等法律。可见，《国防动员法》《人民防空法》等法律颁布或最新一次修订距今已近十年之久，虽然整体上仍具有调整规范功能，但已很难适应新的形势任务。许多法律过于笼统，导致国防动员类法规极易落入“僵尸条款”的困境，难以适用。上下衔接不够紧密，标准规范不够明确，指导性和操作性不强，与依法动员相背离。《国防动员法》就国防动员与应急管理两大危机处置机制衔接的规定较为空洞，虽然《国防动员法》晚于《突发事件应对法》出台，但却没有就两大体系如何衔接及衔接的要求和标准等一些重大问题作出规定。《国防动员法》系统规范了物资储备等内容，但大多是原则性规定。

2.《国民经济动员法》等法规尚付阙如

《国民经济动员法》是国民经济动员准备、实施和复员的根本规范，除《国民经济动员法》尚未出台外，国防动员领域的其他组成部分都有相应法规作保障。在第九、第十、第十一届全国人大常委会立法规划里虽然都有《国民经济动员法》的身影，甚至2010年国务院法制办重启了国民经济动员立法工作，协调了法律出台前的各项准备工作，但法律至今未见真容，作为国防动员领域主要法律之一的《国民经济动员法》，其出台的意义将会更为重大^[17]。另外，《科学技术动员法》《工业动员法》《农业动员法》《作战物资储备法》《动员物资征用法》等与国防动员密切相关的法律也没有颁布，严重制约着国防动员的准备与实施。

军队法治化是其信息化和现代化的推进剂，伟大的强军梦征程需要有法治引领和保障^[18]。立法作为顶层设计，是全面深化改革推进中的重难点问题，是法治建设的首要任务和基础工程，直接决定着改革的质量与效果，《国防动员法》的完善必须解决好与上位法、相邻法以及下位法的从属和协调关系。军民融合发展战略向深度推进，国家安全威胁呈现多样化，应急管理体系实现了有效整合，法治政府建设以及国家治理现代化不断向纵深推进，这些对未来《国防动员法》修改方向有较大影响，也是国防动员工作努力的方向，应予重点关注。

早在20世纪，托夫勒就设想了“军民融合”式战争，如今看来，这一论断确凿无疑，战争不仅依靠军方的谋略和骁勇，也需要民力的支持和保障^[19]。军民融合发展旨在促进资源优化配置，以实现经济建设和国防建设协调发展，最终达成富国和强军的目标^[20]。加快军民融合发展法规建设进度，着力构建由法律法规规章和各类规范性文件组成的中国特色军民融合发展法规体系，提升军民融合发展法治化水平。

十九大报告强调了军民融合发展战略对当前中国经济和国防建设的重要性，明确了军民融合的前进方向和工作重点，努力实现国防和军队现代化。继续推进国防和军队领域的改革，推动军民融合发展战略向深度挺进，进一步完善国防动员体系，加强国防动员建设，持续深化国防科技工业改革，为国防和军队建设提供坚实保障。只有通过建立和完善法规制度，才能保证各类改革有条不紊地进行^[21]。要建立健全军民融合传统领域和新兴领域的法规制度，不断完善军民融合法治体系^[22]。国防动员作为军民融合发展战略的重要领域之一，是国家安全与发展的重要调节手段和支撑。《国防动员法》是军民融合法规体系的重要组成部分，修订《国防动员法》，增加适应军民融合发展战略的相关条款，推进国防和军队改革，完善国防动员体制机制，健全国防动员类法规制度，制定征用补偿规定，激发打赢信息化战争的国防潜力，尤其是统筹共享资源和技术，强化需求牵引，畅通军地需求对接渠道，必然会丰富军民融合法规制度，推动军民融合发展战略向深度挺进。

国家安全是立国之本，是中国的核心利益。当前中国的安全形势不容乐观，与其他国家的利益矛盾不断增多。中国周遭领土主权问题、军事安全比拼、恐怖主义威胁、海洋权益争夺、地缘政治利益等愈发凸显，尤其是新兴领域和非传统安全领域安全问题持续增加，对国家政治、经济和公共生活造成严重威胁。国家安全利益的内涵向经济、政治、社会、生态及科技等综合领域拓展，军事建设的任务不再是打赢信息化局部战争这么简单，需要遂行完成多样化军事任务。总体国家安全观是建立在维护全球安全基础上的新理念，是发展的、综合性的“大安全”理念，更是维护全球化时代国家安全的科学指引。总体国家安全观要求国家各项事业建设都要统筹兼顾发展与安全问题，发展与安全如车之双轮、鸟之双翼，发展是基础、安全是保障，以发展促安全、以安全保发展，若只以其中一项为目标，则两个目标均不可能实现^[23]。

国防动员是维护国家自身安全所不可或缺的安全机制，强大的国防来自于军事实力和国防潜力，不但可以战之能胜，而且能够屈人之兵。《国防动员法》规定了国防动员建设要与国防安全需要相适应，至于如何与国家安全机制相衔接没有做进一步的说明。传统意义上的国防动员只是用来应对战争的，而现代意义上的国防动员功能有了新的拓展，不仅能够保证战争和武装冲突的需要，还可以应对紧急状态或者其他国家危机，增加了平时服务、急时应急的功能。因此，《国防动员法》的修法工作必须以总体国家安全观为统领，兼顾国家发展和安全利益的需要，国防动员工作要协调当前发展与长远发展，经济发展与国家安全建设，局部利益与全局利益。

国防动员具有维稳处突、抢险救灾等功能，其应急功能在和平时期有了很大体现和发挥^[24]。应急管理部、卫健委、公安部分别负责四种突发事件的应对，共同构成中国应急管理的“三驾马车”。当前，国家危机处置存在两个体系，以应急管理体系为主，国防动员体系为辅，二者担负的任务有所区分。然而在国防动员参与应急处置的过程中，如何协调军队与政府的关系仍然没有解决^[25]，极有必要整合国防动员和应急管理资源，优化危机处置，实现国家危机的有效管理。

法规是实现动员体制与政府应急管理体制顺畅衔接的根本保障，也是实现国防动员应急应战一体化机制的关键环节，完善的动员法规体系，能够为国防动员应对战争或突发事件提供法律保障，规范国防动员行为，保证动员各主体开展国防动员有法可依、有据可循^[26]。《国防动员法》作出了国家要建立与突发事件应急机制相衔接的国防动员体系的规定，但是规定较为原则，细化不够。动员体系参与危机管理的方式、权限和程序必须通过法律予以规范，要修订《国防动员法》《民用运力国防动员条例》等动员类法规，明确动员力量参与应急管理的相关事宜，也要修订《突发事件应对法》《突发公共卫生事件应急条例》等应急类法规，增加应急管理力量参与应战的条款，实现两大法规体系的有效衔接^[27]。适时出台《国民经济动员法》《紧急状态法》等专项法规，明确动员部门和政府应急管理部门在应战应急中的组织领导、工作程序、责任义务和奖惩办法等内容，为国防动员应急职能的发挥提供法律遵循，规范动员与应急管理衔接工作。国防动员与应急管理牵涉面广，地方许多部门都会涉及，只有保证各参与主体的权益，国防动员工作才能顺利开展，这就需要加强国防动员法治化建设，提高国防动员法治化水平，实现国防动员应急应战一体化^[28]。

法治政府建设的目标就是政府办事公开透明，工作人员清廉守法，部门设置科学合理，权力责任明确清晰。中国特色社会主义事业包括法治政府建设，中国特色社会主义进入新时代意味着法治政府建设同步进入了新时代，实现了量变到质变的全新发展，法治政府建设焕然一新^[29]。中国各项建设有了不同于以往任何时代的全新面貌，尤其对法治建设而言，更是一个破茧成蝶凤凰涅槃的过程，能够更好地保证公民合法的权利和自由。建设法治政府，推进行政决策和立法法治化，规范依法行政和公正文明执法，对实现依法治国和伟大的中国梦具有重要的战略意义。

国家在实施国防动员尤其是影响到组织和个人的权利时，必须有相应的法律依据。各级政府在进行国防动员决策时，必然涉及个人和组织的权益，国防动员能否做到依法决策，即权限合法、实体合法、程序合法，是衡量法治政府的重要指标。国防动员的执法活动直接关系民众对于政府法治化水平的认知，是否具备完善的执法程序是法治政府评价的关键环节。监督与问责的法治化要求政府违法行使国防动员职权时，必须承担相应的法律责任。国家实施国防动员必将打乱原有的社会秩序和社会关系，必须依靠法规将动员导致的非正常秩序向正常秩序转变。政府在开展国防动员工作时，难免与个人和组织发生行政争议，如动员征用和补偿中的争议解决与法治政府建设息息相关。因此，国家和政府作为国防动员的实施主体，在新时代法治政府建设背景下，通过《国防动员法》的修订，有效规范国防动员活动，保障个人和组织参与国防动员的合法权益，是政府法治化水平的重要体现，是法治政府建设的任务所系，也是良法善治对《国防动员法》的内在要求和殷切期盼。

国家治理体系是一系列制度的集合和协调作用的结果，其主体广泛，包括政府、政党、武装力量等^[30]。有了国家制度，便应运而生了国家治理能力，其中，经济建设和国防建设的管理能力与国防动员的关系最为紧密。军民一体化的国家战略体系和国家战略能力能够防范重大安全风险，有效维护国家利益^[31]。国家安全是国家治理现代化不可或缺的部分，而国防动员是维护国家安全的有效手段，无疑是国家治理体系和治理能力的重要组成部分。国家建设是国家治理现代化的首要任务，强大的国防与军事能力是确保国家建设及各项工作付诸实施和有序进行的坚强保障。

法治作为国家治理体系和能力现代化的内容、方式、手段、依托和要求，是实现国家治理现代化目标的重要标志、评判指标和必要条件。国家治理现代化的过程，实质上就是国家治理法治化的过程。实现国家治理体系现代化，法治体系建设首当其冲，实质就是制度之治和规则之治。要想中国特色社会主义法治体系在国家治理中发挥积极和有效的作用，就需要健全完善国家治理法律制度、规范和程序，构建系统完备、科学规范的国家治理法治实施和保障体系，通过国家治理体系的不断充实和进步，促使中国特色社会主义制度更趋成熟和稳定，提高全体公民和组织善于运用法律思维和方式解决矛盾、问题的能力^[32]。要与时俱进，着力提升国家治理现代化水平，健全和完善法规制度，在保持法律体系建设稳定性的同时，也要做好立、改、废、释工作，提高立法质量，做到国家治理于法有据。不断增强各级依法办事的意识和能力，平衡各方利益，保证公平正义，建设长治久安的国家治理制度和机制。国防动员管理体系是国家治理体系的重要组成部分，其管理能力一定程度上体现着国家治理能力的发展水平。因此，加快《国防动员法》的修法工作，提高国防动员体系和管理能力现代化水平，是国家治理现代化的任务使然。

《国防动员法》的起草工作可以追溯到20世纪80年代，时间跨度大，由于诸多原因，迟迟未能出台，其立法过程艰辛、曲折和漫长，可谓力排万难得以问世^[33]。实质意义的国防动员法是藉由不同历史时期的发展而逐渐形成的，而形式意义的《国防动员法》的制定和实施则具有标志性意义。当前的《国防动员法》可谓来之不易，实施10余年来取得的成就有目共睹，其重要地位自不待言，尤其在规范国防动员活动、保障个体权益方面发挥了重要作用。众所周知，法律并不是一劳永逸的，立法也不可能实现“毕其功于一役”，必须随形势任务的变化而调整，不能与时代脱节。鉴于法律本身的滞后性，《国防动员法》已经难以适应当前经济社会的发展，导致国防动员工作开展中面临诸多全新的、棘手的问题得不到有效解决。因此，新时代的国防动员要坚持党管动员的原则，因应国家战略和大政方针需要，创新理念、制度和机制，摒弃“宜粗不宜细”的立法理念，待国防动员改革措施成熟后，及时修订《国防动员法》，完善国防动员法制建设，做到立一件成一件、改一条成一条，确保法规真正科学管用。深化国防与军队改革，进一步理顺政府与军队、安全与发展、国家利益与个人利益的关系，为新时代国防动员建设提供坚强的法制保障。