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生物多样性是人类赖以生存和发展的基础,是关乎人类可持续发展的关键要素,也是生物种质资源研究的核心利益载体。1992年,中国率先签署和批准了《生物多样性公约》,其后建设性参与《名古屋议定书》和《卡塔赫纳生物安全议定书》。通过对相关政策和行动的落实,中国有力地推动了生物多样性保护工作。在法律法规层面,通过完善物种资源的保护与监管、生物安全以及生态损害赔偿法律法规,使得法律体系得以健全[1]。环境行政公益诉讼理论的逐渐成熟和相关立法上的不断突破,也为生物多样性损害提供了司法保护路径。然而生物多样性所特有的环境公益性、损害结果的次发性与隐蔽性特点,使其在司法实践中未得到应有的保护,同时在理论研究中也未得到足够的重视。
通过案例统计可知,行政不作为是当前中国生物多样性行政违法的主要表现形式。在司法实践中,中国缺乏对生物多样性行政不作为这类新型案件司法审查的可操作性标准,导致司法审查不合理[2],呈现出“生物多样性保护非主流化法治保障”[3]的实然状态。在学术理论上,学界则主要集中在环境行政不作为的构成要件以及裁判标准的研究[4-5],未进一步探讨生物多样性行政不作为的司法审查。针对目前生物多样性行政不作为司法审查中存在生物多样性损害审查欠缺针对性、生物多样性行政不作为违法审查不全面和审查强度不一致的问题,法院在审查中,应当将生物多样性指标纳入司法证据,以作为认定生物多样性损害的标准或参考,应当运用过程性审查对行政裁量过程进行全面且严格的检视;同时以司法尊重为导向,合理调整司法审查强度,进而确保生物多样性行政不作为审查结果的合理性。本文旨在通过对生物多样性保护司法案例进行审视,分析司法审查的现状和不足,以探寻完善路径,健全生物多样性行政不作为违法的审查规则,提高裁判结果的可预见性和公正性,实现司法对生物多样性的有效保护。
Judicial Review of Administrative Omissions on Biodiversity
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摘要:中国司法实践面临着生物多样性相关立法分散、规制目标不明确的现实困境。法院在审查生物多样性行政不作为案件时,对生物多样性损害的审查欠缺针对性;在对行政不作为是否违法的判断中,法院的司法审查内容不全面、审查强度不一致,通常倾向于采用结果标准,以生态环境损害的实然结果作为判断行政不作为是否违法的标准,这种高强度审查方式客观上违背了职权法定原则。因此,对于生物多样性行政不作为司法审查的完善,应将生物多样性指标纳入司法证据,以保证全面且有针对性地审查生物多样性损害;应采取过程性审查方法,对行政不作为中的裁量行为进行全面检视来判断行政不作为是否违法;同时以司法尊重原则为导向合理调整司法审查的强度。Abstract:Judicial practice in our country is facing the real dilemma of fragmented legislation related to biodiversity and unclear regulatory goals. When the court reviews cases of administrative omissions on biodiversity, the review of biodiversity damage lacks pertinence; in judging whether administrative omissions are illegal, the content of judicial review by courts is incomplete and inconsistent in intensity, and the results are usually adopted. The standard is to use the actual results of ecological environment damage as the standard for judging whether the administrative omission is illegal. This high-intensity review method objectively violates the principle of statutory powers. Therefore, for the improvement of judicial review of administrative omissions of biodiversity, biodiversity indicators should be included in judicial evidence to ensure a comprehensive and targeted review of biodiversity damage; a procedural review method should be adopted to deal with administrative omissions. a comprehensive review of the discretionary behavior of the government should be conducted to determine whether the administrative omission is illegal, and at the same time adjust the intensity of judicial review reasonably based on the principle of judicial respect.注释:1) 湖北省浠水县人民法院〔2020〕鄂1125行初144号判决书。2) 福建省浦城县人民法院〔2017〕闽0722行初1号判决书。3) 湖北省宜昌市点军区人民法院〔2017〕鄂0504行初1号判决书。4) 海南省第一中级人民法院〔2019〕琼96行初274号判决书。5) 内蒙古自治区达尔罕茂明安联合旗人民法院〔2020〕内0223行初14号判决书。6) 吉林省大安市人民法院〔2018〕吉0882行初3号判决书。7) 吉林省延吉市人民法院〔2018〕吉2401行初10号判决书。8) 云南省昆明铁路运输法院〔2017〕云7101行初33号判决书。9) 湖北省武穴市人民法院行政〔2020〕鄂1182行初116号判决书。10) 云南省普洱市思茅区人民法院〔2020〕云0802行初86号判决书。11) 贵州省江口县人民法院〔2018〕黔0621行初1号判决书。12) 云南省昆明市呈贡区人民法院〔2018〕云0114行初91号判决书。13) 吉林省延吉市人民法院〔2019〕吉2401行初145号裁定书。14) 吉林省延边朝鲜族自治州中级人民法院〔2018〕吉24行终114号判决书。15) 吉林省敦化市人民法院〔2017〕吉2403行初12号判决书。16) 云南省昆明市呈贡区人民法院〔2017〕云0114行初36号判决书。17) 笔者把生物多样性指标分为四类,包括压力型指标、状态型指标、响应型指标和影响型指标,影响型指标为碳储量与生态系统生产力,响应型指标为生态规划的编制与实施、生物多样性保护相关资金的投入、公众意识与参与等。18) Boston Television Corp. v. FCC.444 F.2d 841(1970)。19) Skidmore v. Swift & Co.323 U.S.134(1944)。20) Chevron U.S.A.v.NRDC.467U.S.837(1984)。21) U.S. v. Mead Corp.533 U.S. 218 (2001)。
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