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作为国民经济发展重要支柱的国有企业(以下简称“国企”)长期以来是中国对外直接投资的核心力量,更是“一带一路”建设的主力军①之一。在中国共产党的十九大提出将国企培育出“具有全球竞争力的世界一流企业”的新要求下,国企加速走出去的步伐,对外投资活动更为频繁。例如,仅中央企业(以下简称“央企”)在2019年第二届“一带一路”国际合作高峰论坛上签约的项目金额即超过460亿美元[1];截至2020年1月,央企承担“一带一路”建设项目高达3 400个,承担的项目占在“一带一路”已开工和计划开工的基础设施项目的60%以上[2]。全球贸易保护主义和逆全球化趋势愈演愈烈、中美贸易摩擦不断升级、新冠肺炎在全世界的大流行等原因将使国企与东道国间的投资争端日益频发。投资仲裁是国企解决国际投资争端最主要的方式。然而,国企在国际投资仲裁中面临长时间、高金钱的投入和高败诉率的现实困境。与此同时,由联合国国际贸易法委员会(United Nations Commission On International Trade Law,UNCITRAL)制定的《联合国关于调解所产生的国际商事和解协议公约》(以下简称《新加坡调解公约》)已于2020年9月12日正式生效,是多边主义的重大胜利,解决了调解协议执行难的法律困境,将有力地促进调解在国际投资争端中的运用。另外,联合国贸易和发展会议早在2010年就开始研究如何发挥调解在国际投资争端解决中的作用[3]。再者,截至目前,在UNCITRAL②收到的30多个国家提交的26份关于国际投资争端解决机制的改革意见中,促进投资调解的发展已成为各国的共识[4]。尤其是,中国倡导构建有效国际投资调解机制[5]。因此,调解将为国企提供解决国际投资争端的重要替代方法。相比民企,国企因国有资本的存在和受国家的特别监管在使用投资调解上将面临诸多法律挑战。目前,学者的研究侧重于国际投资仲裁中中国国企面临的法律挑战,仅极个别学者注意到投资调解中国企面临的法律问题,如实收账款少于应收账款带来的法律风险[6]。为此,本文在分析国企使用国际投资仲裁机制的困境的基础上,研究国企运用投资调解的机遇与面临的法律挑战并提出应对建议,以期对有效保护中国国企的境外投资合法利益有所裨益。
Challenges Encountered by Chinese State-owned Enterprises in International Investment Mediation and Legal Solutions
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摘要:中国的国有企业在走出去过程中与东道国之间的投资争端日益频发。投资仲裁是国企解决国际投资争端最主要的方法。然而,国企运用投资仲裁上存在长时间、高金钱的投入和高败诉率的困境。《联合国关于调解所产生的国际商事和解协议公约》的生效给投资调解带来重大发展机遇。投资调解将成为投资仲裁的重要补充,为国企解决国际投资争端提供有效的替代性解决方法。国企因其产权的特殊性在使用投资调解上将面临一系列的法律挑战,如当投资调解的结果使国企的实收账款远少于应收账款时,国企可能被指控造成国有资产的恶意流失或存在腐败行为。为有效应对上述法律困境,应提高国企对投资调解的认知和接受,建立国企参与投资调解的科学评估制度,设立国企投资调解报告制度以及推动公正有效投资调解机制的构建。Abstract:Chinese state-owned enterprises (SOEs) face an increasing number of international investment disputes with foreign states during their foreign investment activities. International investment arbitration is the major approach used by SOEs to solve international investment disputes. However, SOEs are encountered with the dilemma of spending a substantial amount of time and money and facing a high rate of failure by resorting to the international investment arbitration mechanism. The coming into force of the United Nations Convention on International Settlement Agreements Resulting from Mediation on 12 September, 2020 brings great opportunities for the development of investment mediation. Investment mediation will become an important alternative to arbitration, providing an effective alternative for SOEs to solve international investment disputes. However, due to their property right structure, that is, being partially owned by the government, SOEs will face a lot of legal challenges in the use of this approach to solve international investment disputes. For instance, when the mutually agreed mediation agreement renders the sum of accounts received by SOEs far less than that of the accounts receivable, SOEs may be held responsible for the loss of state-owned assets and be accused of corruption. In order to effectively cope with such challenges, it is advisable to take effective measures to raise the awareness and acceptation of SOEs about investment mediation, establish a reasonable appraisal system for SOEs’ use of investment mediation, set up SOEs’ reporting system concerning investment mediation and promote the establishment of fair and effective investment mediation mechanism.注释:1) 目前,中央企业中的商业二类企业 是国企对外投资的主力军,具体包括石油石化、电力、通讯等领域的18家中央企业,以及完成混合所有制改革之前的77家商业竞争类中央企业。2) UNCITRAL于2017年设立第三工作组致力于推动以国家为主导的投资者与国家间投资争端解决机制的改革。3) 本文的国际投资协定包括双边投资协定、区域投资协定以及自由贸易协定、经济合作协定和国际条约中的投资章节。4) 当前最为成熟、使用率最高的国际投资仲裁机制是ICSID的投资仲裁机制。5) Ceskoslovenska Obchodni Banka, A.S. v. The Slovak Republic, ICSID Case No. ARB/97/4。6) Metalclad Corp. v. United Mexican States, ICSID Case No. ARB(AF)/97/1。7) 《能源宪章条约》是国际能源领域唯一具有法律约束力的多边条约,在整个国际能源法律体系中占有重要地位。8) 即《施工合同条件》《生产设备和设计—建造合同条件》和《设计—采购—施工与交钥匙项目合同条件》。9) 《中华人民共和国人民调解法》《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》。10) 作者在北大法宝数据库中输入关键词“调解”进行检索后得出的数据。11) 第16条:强化境外投资经营行为的合规管理:(一)深入研究投资所在国法律法规及相关国际规则,全面掌握禁止性规定,明确境外投资经营行为的红线、底线;(二)健全海外合规经营的制度、体系、流程,重视开展项目的合规论证和尽职调查,依法加强对境外机构的管控,规范经营管理行为。(三)定期排查梳理境外投资经营业务的风险状况,重点关注重大决策、重大合同、大额资金管控和境外子企业公司治理等方面存在的合规风险,妥善处理、及时报告,防止扩大蔓延。12) 中国国际贸易促进委员会调解中心和中国国际经济贸易仲裁委员会被指定为《〈内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排〉投资协议》(2017年)下的内地调解机构,并制定了投资调解规则以解决香港投资者与内地相关部门或机构间的投资争端。
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