出于样本的全面性考虑，搜集“智慧养老”在政策中常用的表述形式，由两名研究者检索政府文件中有关“智慧养老”的指示，2012年全国老龄办首先提出“智能化养老”的理念，2015年国务院明确提出要“促进智慧健康养老产业发展”，因此本文确定了“智慧养老”“健康养老”“智能养老”三个检索词。首先用检索词在江苏省及其13个地级市的政府网站进行搜索，再在北大法宝数据库和北大法意数据库中进行补充搜索，最后在CNKI智慧养老文献中对提及的江苏智慧养老政策进行回溯检索。

为确保样本内容与智慧养老该主题有较高的相关度，需要将仅提及智慧养老相关名词而未体现一定政策手段的样本剔除。设计了以下标准进行样本的筛选：（1）制定政策的主体是江苏省或地级市的政府与相关部门，剔除行业文档等非政府层面文件；（2）政策类别应当为通知、意见、办法等规范性文件，剔除回函、批复等非正式决策文件；（3）政策内容须与智慧养老主题密切相关，有相当的篇幅体现智慧养老的目标、手段、措施等，剔除略微提及智慧养老的文件。截至2021年12月31日，筛选出85份江苏省及其地级市出台的智慧养老政策作为研究样本，如表1所示。

从政策文本量化的视角切入江苏省智慧养老政策，根据文件数量发布的特征梳理智慧养老政策演进路径，并深入挖掘与总结政策文本中的关键主题。在分析框架上，本文设计了政策外部特征和主题特征两个维度。政策外部特征包括政策演革、政策主体、政策形式，从政策的外部显性特征能够系统地梳理智慧养老政策的发展情况。政策主题特征包括政策关键词、政策聚类，基于政策主题特征的分析能够直观了解智慧养老整体实施的具体途径。在分析方法上，应用到计量学方法、内容分析法及共词分析法。计量法是通过分析文献的数量特征，比如发文机构、发文时间、发文期刊等显性信息内容，对文献的发展趋势和分布格局进行推理和预测^[19]。内容分析法是通过文献的内容特征，比如文本中某些词或者概念、范畴是否出现以及出现了多少次，以此去理解和解释社会现实^[20]。共词分析法则从文本间词语内化联系的角度出发，探究领域中涵盖的主题范围^[21]。

在分析工具上，本文采用TF-IDF算法和SPSS26.0来分析政策关键主题及主题间的关系。TF-IDF算法以TF指标和IDF指标来评估词语在文本中的重要程度，TF指标判断一个词在文中出现的次数，IDF指标衡量一个词的常见程度，目标词语在文中出现频率越高，或者目标词语的常见程度越低，都可以判断该词语在文本中权重越高。SPSS26.0软件通过聚类功能输出主题间的聚类树状图，主题之间联系越紧密，越容易联接成一个聚类，有助于发现智慧养老政策主题间的内在关联。

1.政策演革维度分析

江苏省是中国最早进入老龄化社会的地区之一，随着老龄化形势的加剧，智慧养老逐渐成为近年来江苏省政府文件的高频词汇之一。统计85份江苏省智慧养老政策的发文时间，如图1所示，政策的制定起于2013年，此后年均政策颁布量9.44项，2017年江苏发布的智慧养老政策达到20项。总体来看，智慧养老政策数量呈现前期略微增长、中间明显上升、后期平稳增长的变化趋势，经历了以下三个发展阶段。

图  1  政策发布时间序列图

2013—2016年是江苏省智慧养老政策的初步形成期，也是物联网、大数据等新一代信息技术融入养老服务业的布局阶段。2012年，全国老龄办首先提出“智能化养老”的理念，鼓励支持开展智慧养老的实践探索，全国不少地方随之开始从技术、方法、内容和模式上对传统养老服务进行革新。南京市民政局率先发布了《关于深化我市养老服务体系与基层医疗卫生体系现阶的意见》，提出了资源共享和医养一体两大健康养老原则。2013年也是江苏省人口老龄化、高龄化问题突出的一年，这一年起江苏省老年人口首次超过少儿人口，社会养老成本加重，江苏省及各地市政府开始尝试借助“互联网+”布局智慧养老这一新兴产业。这一年成立的无锡市滨湖区太湖养老服务中心，初步探索了定位预警、自助点餐、康复指导等数字化手段。2016年江苏省出台养老领域首个地方性法规《江苏省养老服务条例》，将互联网和大数据平台运用到老年人健康信息共享与信息管理环节，逐步实现信息共享，为江苏“十三五”老龄工作带来良好开局。

2017—2018年是江苏省智慧养老政策的快速增长期，也是“互联网+”背景下各类精细化应用的集成阶段。这一阶段内江苏省及各地市政府密集出台了“十三五”计划内一系列养老政策，如《关于印发江苏省“十三五”老龄事业发展规划的通知》《关于印发江苏省“十三五”中医药健康服务发展规划的通知》等，依托智慧化信息技术丰富智慧养老服务的应用形式，深化线上线下、医养融合、智能集成等全方位的养老服务。2018年4月出台的《江苏省政府关于进一步扩大和升级信息消费持续释放内需潜力的实施意见》明显释放出以信息技术深耕养老服务的政策信号，利用VR、AR、GPS等新技术激发市场活力，推动服务模式实用化、高效化、智能化。科技化企业纷纷推出适老化服务，在智慧养老信息设备、智能环境监护系统等领域发力，制定健康养老的智能化解决方案。

2019年至今是江苏省智慧养老政策的有序发展期，政府开始注重智慧养老服务的科学规划与规范引导。这一阶段智慧养老产业发展更加成熟，政策上也给予了提升财政投入、拓展融资渠道、建立褒扬机制等支持措施，及时洞察智慧养老主体的新需求，为创新养老服务注入可持续发展动力。2019年《省政府关于进一步推进养老服务高质量发展的实施意见》提出推动《江苏省智慧养老建设规范》贯标工作，试点建设智慧养老项目，加强市场监管和质量监测。2020年新冠疫情的爆发加剧了医疗资源的紧张和养老服务业的不确定性，为此江苏省出台《关于积极应对疫情影响促进消费回补和潜力释放若干举措的通知》等相关疫情应对政策，着重鼓励智慧养老平台整合现有的居家养老、社区养老需求，以新模式新业态应对疫情冲击。政策利好频出促产业向前发展，2021年的智慧养老产业地域分布中，江苏省企业数量位列第三，在银发经济中发挥着巨大作用。

2.政策主体维度分析

江苏省智慧养老政策制定的主体可以分为两类，一类是江苏省政府及省直属机构、部门；另一类是各地级市政府及市直属机构、部门。在省级层面，2013—2021年发布智慧养老政策21项，稳步推进江苏省智慧养老服务体系建设。从部门协同来看，省级政策的制定主体包括省政府、省中医药管理局、省民政厅、省卫生和计划生育委员会等多个机构。智慧养老涉及健康管理、养老服务、医疗护理等多方面，需要众多部门主体的协作决策确保政策制度的系统性、科学性、高效性。在地级市层面，13个地级市出台的智慧养老政策共计64项。从上下级传达来看，地级市发布的智慧养老文件在一定程度体现出了省政府的政策倾向。如省卫生计生委《江苏省“十三五”护理事业发展规划（2016—2020年）》从医疗护理角度提出医养结合、中西结合等健康养老项目，无锡、南京等地在政策的响应下亦将健康医养、健康护理等项目纳入养老服务革新计划。

此外，13个地级市出台的智慧养老政策也反映出各区域的人口老龄化程度和政策关注度差异。图2展示了13个地级市发布的智慧养老政策数量。无锡市是江苏省内最早进入老龄化的地区之一，政府积极研究养老服务现代化问题，自2013年起发布了12项智慧养老密切相关文件，已经形成以市政府、民政局核心参与，财政局、科技局、卫生和计划生育委员会等机构辅助参与的决策主体圈，各自提供技术、研发等专业性支持，对于无锡市构建智慧服务体系起到了至关重要的作用。和无锡相比，宿迁市60岁及以上人口占比要低1.17个百分点，老龄化程度稍轻，但是考虑到劳动力外流、留守老人多等社会因素，城市养老服务压力并不轻松，还是有必要深入智慧养老、医养融合等信息化养老业态，在已有的政策基础上抓住产业发展先机，深化养老服务革新。总体而言，南京、苏州等苏南城市的智慧养老政策较之盐城、宿迁等苏中、苏北城市更为密集。根据第七次全国人口普查数据，苏中、苏北地区老龄化程度明显高于苏南，南通市60岁及以上人口占比达到30.01%，比苏州市高出13.05个百分点。应对人口老龄化是一项艰巨长期的任务，一方面，智慧养老院、智慧养老试点项目、智慧养老学科建设等都可以成为对各地市高质量发展考核的指标，从具体层面落实智慧养老服务体系建设；另一方面要发挥江苏省政府的领导作用，将应对老龄化融入经济社会发展全局统筹，充分调动各市政府的主观能动性。

图  2  各市政策发布数量统计图

3.政策形式维度分析

江苏省智慧养老政策的文种形式包括意见、通知、规划、方案、法规条例这五种类型，总体上较为全面，如图3所示。意见在政策文本中占比最高（35.29%），这类政策强制性和规范性较弱，但具有较强的灵活性，在一定程度上体现出江苏政府对智慧养老相关服务及产业的政策态度以鼓励和引导为主。规划类政策占比次之（27.06%），也是较为常见的政策形式，这类政策需要提出可以用数字量化的发展目标以及具有明确思路的任务计划，比如《江苏省“十三五”老龄事业发展规划》中直接指定要在2020年实现养老信息平台的全方位覆盖，便于在阶段内取得明显的短期成果。通知类政策（18.82%）一般是相关部门对智慧养老建设提出见解和处理办法，如淮安市《关于支持利用闲置社会资源兴办养老服务设施建设管理办法的通知》要求有关部门结合实际情况执行。方案类政策（11.76%）多为地方政府对上一级政府相关政策的深入落实与执行，是江苏省及其地级市在智慧养老领域结合自身区域发展现状制定和发布具有针对性的实施方法。

图  3  智慧养老政策发文形式统计图

此外，法规条例是使用较少的政策形式，条例是政府在具体领域内依据法规和政策制定的具有长期执行效力的法规性文件，目前江苏省并没有全面针对智慧养老的法规条例，只是在养老领域的条例中规定了将互联网技术、大数据平台、智能终端等手段融入健康信息服务，这从侧面反映出江苏在推行智慧养老模式上还未形成全面系统的政策支持体系，规范层次较低，在智慧养老的整体性发展和规范性标准上还有很大空间可以完善。

1.关键词识别

高频关键词是反映政策核心关注点的重要指标，从中可以推断相应的政策价值、政策倾向与政策目标。将每一份政策文件视为一篇文献，采用TF-IDF算法评估词语相对于文件的重要程度，筛选出该政策的关键词。首先在分词阶段构建智慧养老主题的用户词典和停用词表，用户词典考虑到智慧养老领域词汇的专指性，规定“居家养老”“虚拟养老院”等词汇不需要分词，停用词表在中文停用词基础上添加“管理”“支持”“开展”等政策常用动词。通过多轮参数调整，对每一份政策识别出权重最高的20个关键词，如表2所示。

接下来由两名研究者根据需要人工建立同义词库，将一些表达相近的词汇进行合并，比如“照料”和“照护”统一为“照料”，“医养融合”和“医养结合”统一为“医养融合”，统计出85份政策文件中出现频率最高的40个关键词，如表3所示。可以看到养老服务是政策中的焦点，很多智慧养老政策围绕养老服务的提供、拓宽、保障展开，通过多样化的智慧养老服务形式、一体化的智慧养老服务平台和体系化的智慧养老管理方式，积极应对江苏省人口老龄化问题。与养老相关的居家养老、医养融合、养老保险等关键词排名都比较靠前，这体现了江苏省省智慧养老的服务内容主要是满足老年人医疗、养生、护理等多层次需求。在常规的服务内容外，江苏省也在鼓励智慧养老工作深入实践应用和试点项目，如政策中多次提及借助“互联网+”推广健康档案、虚拟养老院等信息化平台。

2.基于关键词构造的共词分析

为了进一步梳理关键词之间的联系，挖掘江苏省智慧养老政策内容重点，采用共词分析法研究文本的主题结构。共词分析是对一组关键词两两统计其共同出现在同一份文本中的次数，得到关键词共现矩阵，并通过聚类分析反映出这些关键词的相似与相异关系，从而理解政策文本的思维导向。

首先，统计40个高频关键词在85篇政策文本中的共现次数，构造40 × 40关键词共现矩阵，如表4所示。考虑到共现矩阵的共现次数之间数值差异较大，需要进行归一化处理，采用最常用的Ochiia归一化系数，建立关键词相异矩阵，计算公式为

得到40 × 40关键词相异矩阵，如表5所示。相异矩阵值越接近0说明关键词之间的相关性越强。将相异矩阵导入SPSS软件，使用聚类分析功能，将相似度较高的变量聚集为一个类别，得到高频关键词聚类图谱，如图4所示，江苏省智慧养老政策的核心关键词可以聚为三个类别。

第一类关键词是智慧养老的产业模式，包括居家养老、机构养老、社区养老等养老模式以及智慧养老密切相关的护理、康养、医养等交叉融合产业。家庭、机构、社区是传统养老模式的最常见主体，智慧养老在此基础上对养老服务进行整合和改进。由此类关键词下的聚类细化，可以看到江苏省针对智慧养老服务模式的政策手段较为丰富，在服务内容方面，通过集成规划个人、医院、企业等多主体，实现老人日常照料、临床看护、就医问诊等方面的综合性管理；在服务形式方面，突破老人被监管、被服务的被动形式，以嵌入的主动形式让老人实现多层次需求，发挥智慧养老云平台的健康保障；在服务效率方面，建设覆盖养老机构及社区、家庭的服务网络，打造互联网医院、虚拟养老院等线上线下一体化的服务场景。在江苏省高龄、空巢老人数量持续增加的形势下，智慧养老与康养、旅游等领域的跨界产业发展也是当前江苏省智慧养老政策的热点之一，无锡、常州等各市政府发布的养老服务改革、养老质量推进政策中，均鼓励“互联网+”养老产业向其他领域延伸，依托智慧养老资源开展老人适合的旅游康养、文化娱乐、电商购物等产业项目，不断充实智慧养老的内涵。

第二类关键词围绕智慧养老的公共服务展开，由聚类图谱可以看出，核心词汇包括医疗、基础设施、养老保险、公共卫生、适老化改造等为老年人提供社会福利保障和提高公共服务质量的众多主题。公共服务在江苏省智慧养老政策内容中占据重要位置，政府从不同层面出发为解决养老问题提出针对性措施，如在卫生服务领域，推进老人电子健康档案和电子病历普及，发挥医疗大数据在就诊、临床等方面的积极作用；在民政服务领域，整合老人信息、养老需求等信息资源，以智慧养老平台为枢纽提供养老咨询、供求对接等个性化民政服务；在基础设施领域，实施智慧养老配套设施及适老化改造，将智慧养老服务纳入老年宜居社区和智慧城市建设。公共服务这一类目下的高频关键词数目最多，说明江苏省在智慧养老发展中对公共服务领域做出了较为详细的部署，这在江苏省发布的《“十三五”老龄事业发展规划》和《“十四五”养老服务发展规划》均有体现，其中明确规划了智慧养老工程的公共服务职能，包括依托养老信息服务平台、整合线上线下资源、建立多方联动机制、推行养老智能设备等多层措施，致力于为老年人打造高效便捷的公共服务体系。

图  4  关键词聚类图谱^①

第三类以智慧养老的智慧技术为主，将数字化、信息化、系统化、智能化的技术、产品和理念引入养老事业，丰富智慧养老的智能研判、分析和响应。此类关键词包括信息技术、大数据、互联网、物联网、智能等11项，代表了智慧养老领域的技术前沿。典型指导文件如江苏省政府《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》，指出发展智慧养老服务新业态的关键所在就是推动互联网、大数据、物联网、云计算等与养老服务业的结合，以“互联网+”思维为业务和场景赋能。对比以上公共服务和产业模式的相关政策内容，可以看到在医疗卫生、健康管理、智慧城市等各领域都贯穿着智能化现代科技的应用，智慧技术作为养老领域的核心驱动力，对于政府发展智慧养老服务、布局智能养老业态起着关键性作用。在信息化亟需突破的当下，必须坚持智慧技术与健康服务双轮驱动，深入江苏产业资源及创新要素，构建更加全面和系统的智慧养老全生命周期服务体系。

智慧养老作为养老服务业经济结构转型升级的新动能，其政策制度的制定和规范愈发重要。江苏省及各地级市2013—2021年出台了与智慧养老发展密切相关的85份政策文件，政策制度框架已经初现规模。本文运用计量分析、共词分析等工具和手段梳理江苏省智慧养老政策的基本特征，主要得出以下结论。

1.推进智慧养老健康快速发展是江苏省面临的重要课题，从养老领域初步引入互联网平台的政策形成期，到全方位智能养老平台集成的政策增长期，再到科学规划智慧养老建设的政策发展期，江苏省及各地级市陆续发布了一系列意见通知、规划方案、法规条例，把科学解决养老问题放在重中之重，这对于已经进入深度老龄化的江苏省而言意义重大。

2.近年来江苏智慧养老政策主要聚焦于公共服务、产业模式及智慧技术三个方面。从现实意义来看，运用现代科技成果提高公共服务效率，为老年人打造高效便捷的公共服务体系，使智慧养老成果惠及更多老年人口，这正是政府积极倡导智慧养老的社会效益所在。从市场需求来看，江苏省老年市场持续扩张，传统养老模式难以满足老年需求，政府以智慧养老为突破点引导养老服务业向多类型、多层次发展。从技术创新来看，物联网、云计算等信息科技已经成为引领产业变革的核心力量，核心技术的研发与创新将是江苏省走在智慧养老行业前列的必然途径。

3.当前江苏省智慧养老政策已形成初步框架，但是离全面系统、配套完善的政策法规体系还有一定的路要走。一方面，大多政策制度是宏观性的指导意见，具体措施的细化与落实还有深入补充的空间；另一方面，针对智慧养老的具体法规亟需出台，以防政策执行过程现实问题与相应法律法规的缺位性矛盾。

作为最早进入老龄化社会的地区之一，江苏省的智慧养老政策发展经历了初步形成期、快速增长期和有序发展期三个阶段，各阶段的探索一方面紧密围绕了江苏全省的老龄化程度展开，另一方面考虑到了各地市的现实经济社会发展差异情况。研究江苏省智慧养老政策的历史演变和主题内容并总结归纳其经验教训，对于其他地区出台类似政策具有借鉴作用和指导意义。为此，提出如下建议。

1.基于政策基础深化制度体系建设

在老龄化背景下，健全的制度体系是推动智慧养老发展的政策保障。目前江苏省出台了主要围绕公共服务、产业模式及智慧技术的智慧养老政策，已初步形成了应对老龄化的智慧养老模式探索，但在政策形式上存在丰富性和均衡性不足，政策体系的全面系统性亟待完善。省政府及省直属机构、部门应当深化顶层设计，出台智慧养老权威政策，为地区、部门政策的制定提供出发点和依据，保持现有政策数量的增长态势并继续深入剖析智慧养老发展的重点。各地级市政府及市直属机构、部门应协同推进，将自身智慧养老现状纳入考量，定期制定并及时跟进相应的智慧养老方案计划，在顶层设计的基础上进一步下达具体工作实施方案，并监督实际执行情况。制度体系要紧密围绕社会养老实际，形成针对性的智慧养老高质量发展考核指标，同时还要强调养老服务的全面性，将智慧养老与经济社会发展相统筹协调，发挥各级政府主体引领的关键作用，实现产业引导和资源协调，着力保证实行成效。

2.多方联动探索智慧养老产业模式

智慧养老产业模式的健康发展离不开行业标准的“标杆”引导，江苏省已经出台《江苏省智慧养老建设规范》，但智慧养老产业的行业标准建设还有待完善强化，政府应当建立健全智慧养老产业运行的规范性制度，包括产业机构准入、产业服务规格、产业对象评估等多方面标准，促进智慧养老行业总体服务质量的提升。智慧养老产业模式革新与相关企业的建设密切相关，当前江苏省智慧养老相关企业数量增长较快，企业既要在现有的产业模式的基础上继续拓展新的产业模式、丰富服务内容和服务形式，将其他领域智慧技术融入养老产业以期打造新模式，也要加快养老服务在不同平台间的信息资源整合，以期应对突发事件、疫情冲击时期用户信息获取、共享困难问题，破除平台之间的信息壁垒，保证智慧养老公共服务能够有序、有效、及时地提供。此外，还可以成立智慧养老行业的监督平台，由政府、企业、用户联合形成多方主体的行业监管，增加对于智慧养老行业健康发展的群体智慧交流，形成有效反馈致力于进一步研发智慧技术和完善产业标准。

3.立足群体特征优化智慧养老服务

老年群体作为智慧养老产品的服务群体，需要考虑到他们所面临的银色数字鸿沟问题，即相当多的老年人由于技术水平和信息意识不够而难以适应智慧养老信息化平台，例如疫情期间老年群体中频繁出现获取智慧养老服务困难的现象，尽管当前的养老产品智慧技术提升明显、服务内容较为丰富，但目前所展开的公共服务在针对老年群体的普适性和人文关怀等方面有待提高。因此，制定的政策应当鼓励企业从老年特征出发设计适老性更强、精准性更匹配的智慧养老产品，优化老年群体获得智慧养老公共服务供给与需求精准匹配的实现路径，构建更加全面和系统的智慧养老全生命周期服务体系。